Rikosoikeuden professori jyrähti: ”Kunnissa olisi aika kerrata, mitä laki sanoo päättäjien vastuusta”

Uutisanalyysi: Kittilässä hyvä hallintotapa on enää muisto.
Kotimaa 20.8.2015 12:30
Suomessa on Suomen laki. © Jussi Nukari / Lehtikuva

Kun kunnan päätöksenteosta katoaa kyky myöntää tehdyt virheet, ollaan jo kaukana hyvän hallinnon periaatteista.

Kittilä on tästä hyvä huono esimerkki. Sen huomaa vaikkapa Kittilän kunnanhallituksen antamista lausunnoista Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle tehtyihin valituksiin.

Mahdollinen pohjakosketus kunnanhallituksen päätöksenteossa koettiin tiistaina 18. elokuuta, kun vt. kunnanjohtaja Kyösti Tornbergin laatima lausunto valtuuston puheenjohtajan Inkeri Yrityksen (vas) valituksesta hallinto-oikeudelle hyväksyttiin kokouksessa sellaisenaan.

Vain kunnanhallituksen jäsen Hille Kuusisto (kok) jätti päätöksestä eriävän mielipiteensä.

Yritys valitti hallinto-oikeuteen saatuaan huhtikuussa kunnanvaltuustolta moitteet toimivallan ylittämisestä.

Tornbergin muotoilema lausunto on kokoelma vaikeaselkoisia lauseita, joiden avulla yritetään hämärtää kaksi tosiasiaa: kuntalain mukaan valtuustolla ei ole oikeutta antaa moitteita valtuuston puheenjohtajalle, eikä keskustan valtuustoryhmän ”saamaa selvitystä”, johon moitteet valtuustossa perustuivat, näytä olevan olemassakaan.

Kittilän päätöksenteko vetää oikeusoppineet jo vakavaksi.

”Kittilässä on tehty viime aikoina niin hämmästyttäviä päätöksiä, että mahtavatko kaikki kuntapäättäjät edes tiedostaa vastuunsa ulottuvuutta”, kysyy rikos- ja prosessioikeuden professori Pekka Viljanen Turun yliopistosta.

 

Viime vuoden aikana Kittilän kunnanhallitus ja -valtuusto ovat lausuneet ja päättäneet monenmoista.

Kunnanhallitus on jäävännyt kokouksessaan jäävittömän virkamiehen.

Kunnanvaltuusto puolestaan päätti viime keväänä – aivan vakavissaan – lähettää hallinto-oikeudelle kunnanjohtaja Anna Mäkelän erottamisesta tehtyihin valituksiin lausunnon, jonka mukaan hallinto-oikeuden ei tulisi lukea tuolloin vt. kunnanjohtajana toimineen hallintojohtaja Esa Mäkisen pohjaesitystä. Näin kaiketi siksi, että Mäkinen meni pohjaesityksessään toteamaan, että erottaminen tapahtui ilman, että Mäkelää oli kuultu tilapäisen valiokunnan lopullisesta raportista.

Kesän kynnyksellä kunnanhallitus päätti vaieta tilinpäätöksen riskienhallintaa koskevassa osassa siitä, että keskusrikospoliisi tutkii kunnan enemmistöomistaman hissiyhtiön hankintasotkuja ja myös kuntapäättäjien toimia liittyen Mäkelän erottamiseen.

Useita vastaavanlaisia päätöksiä löytyy vuoden varrelta kunnan pöytäkirjoista.

 

Professori Pekka Viljanen on Suomen Kuvalehden pyynnöstä perehtynyt Kittilän päätöksenteon sotkuihin touko–kesäkuusta 2014 lähtien. Hän on lukenut pöytäkirjoja ja muita keskeisiä asiakirjoja, jotka liittyvät kunnanjohtajan erottamiseen ja siitä poikineisiin useisiin uusiin vyyhteihin.

Pekka Viljanen ei halua ottaa kantaa kunnan yksittäisiin, erikoisiin päätöksiin.

”Jätän sen hallinto-oikeuden ja keskusrikospoliisin tehtäväksi”, professori sanoo.

Viljanen tunnetaan oikeusoppineiden piirissä virkarikos- ja korruptiokysymysten  ykkösasiantuntijana. Hänellä on näkemys siitä, mitä Kittilässä tulisi nyt tehdä.

”Noin yleisemmällä tasolla Kittilässä olisi jo aika kerrata, mitä laki säätää kunnan virkamiesjohdon ja kuntapäättäjien virkavastuusta.”

Kunnan pöytäkirjoissa on lukuisia päätöksiä, jotka herättävät enemmän kysymyksiä kuin antavat vastauksia.

Voiko kunnanjohtaja virkavastuun velvoittamana tuoda millaisia esityksiä hyvänsä kunnanhallituksen käsiteltäväksi? Ja voiko kunnanhallitus tehdä millaisia päätöksiä tahansa? Entä mikä on virkamiehen ja luottamusmiehen vastuu mahdollisen lainvastaisen päätöksen edessä?
Ja mitä tarkoittaa, jos virkamies tai päättäjä jättää eriävän mielipiteen johonkin päätökseen?

Professorin kommentti on selkeä: ”Kunnassa on noudatettava kuntaa koskevia lakeja.”

Sitten Pekka Viljanen ryhtyy purkamaan kunnan virkamiesjohdon ja päättäjien virkavastuuta perustuslain kautta.

 

Perustuslain mukaan ”virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta”. Esittelijänä toimivan virkamiehen vastuu on Pekka Viljasen mukaan varsin painava.

”Esittelijä on aina vastuussa omasta esityksestään”, Viljanen sanoo.

”Ja lisäksi hän on vastuussa siitäkin, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole jättänyt päätökseen eriävää mielipidettään. Näin on siinäkin tapauksessa, että tehty päätös poikkeaisi esittelijän alkuperäisestä esityksestä.”

Vaikka virkamies toisi kokoukseen lainmukaisen esityksen, mutta päätöksentekoelin tekisi – vastoin esitystä – päätöksen, joka olisi lainsäädännön kannalta ongelmallinen, esittelijän tekemä esitys ei vapauttaisi häntä vastuusta.

”Vain eriävä mielipide vapauttaisi”, professori tiivistää.

On kuntia, joissa kunnanjohtaja jo kunnanhallituksen kokoukseen astuessaan tietää, että ”tämä esitys ei mene kokouksessa läpi”. Pitäisikö esittelijän sitten muuttaa omaa esitystään päättäjien mieleiseksi, vaikka muutettu esitys olisi lainsäädännön näkökulmasta ongelmallinen?

Viljanen korostaa, että esittelijä ei välty vastuulta sillä, että alistuu poliittisten realiteettien edessä ja vastoin omaa näkemystään tekee esityksen, jollaiseksi ennakoi päätöksen joka tapauksessa muodostuvan.

 

Kun Suomen Kuvalehti alkoi seurata Kittilän kunnallista päätöksentekoa, aktiiviset kansalaiset eri puolilta Suomea alkoivat vinkata uusia uutisaiheita koti- ja naapurikunnistaan.

Yhteydenotoista välittyy huolestuttava ja murheellinen viesti: aivan kuin päättäjät eivät tietäisi, mihin laki heitä velvoittaa – tai aivan kuin he eivät piittaisi.

Mitä virkavastuu oikein tarkoittaa kuntapäättäjien kohdalla?

”Kuntapäättäjien kohdalla virkavastuu ei ole yhtä laaja kuin virkamiehillä, jotka toimivat kokouksissa esittelijöinä. Kuntalain mukaan päätöstä vastaan äänestänyt tai eriävän mielipiteen ilmoittanut ei ole vastuussa päätöksestä”, Pekka Viljanen sanoo.

Kuntalain mukaan yksittäinen päättäjä ei ole vastuussa päätöksentekoelimen tekemästä päätöksestä, jos hän ei ole äänestänyt päätöksen puolesta.

”Tyhjääkin äänestänyt välttyy siten vastuulta”, Viljanen jatkaa.

Tilanne on toinen, jos ja kun päättäjä jää päätöksentekoelimessä yksin oman esityksensä kanssa.

Jos yksittäisen jäsenen tekemä ehdotus raukeaa kannatuksen puuttuessa, tehty päätös on – kuntalakia koskevan hallituksen esityksen mukaan – muodollisesti yksimielinen.

”Tällaisessa tapauksessa ehdotuksen tekijä välttyy vastuusta vain jättämällä eriävän mielipiteen”, Viljanen summaa.

Yksin asiansa kanssa jäävän päättäjän ainoa oikeusturva on viime kädessä vain eriävässä mielipiteessä.

 

Kittilän kunnanhallituksen kokouksessa 18. elokuuta Hille Kuusisto jätti – jälleen kerran – eriävän mielipiteensä. Nyt siis kunnanhallituksen lausunnosta hallinto-oikeudelle.

Kuusisto on – irrottautuakseen vastuusta viimeaikaisista päätöksistä – jättänyt kaikkiaan useita kymmeniä eriäviä mielipiteitä. Yksinomaan maaliskuussa 2015 yhdessä ainoassa kokouksessa hän joutui jättämään kymmenen eriävää mielipidettä.

Kittilässä eriävällä mielipiteellä on paha kaiku.

Ikään kuin eriävä mielipide olisi riidan haastamista ja asioiden vaikeuttamista, vaikka eriävä mielipide on kunnan päätöksenteossa puhdasta juridiikkaa: usein ainoa keino vapautua oikeudellisesta vastuusta sellaisen päätöksen kohdalla, jota ei voi itse allekirjoittaa.

Eriävä mielipide on lainsäädännön hienoimpia ”keksintöjä”. Päättäjä voi perustella, miksi hän ei ole juuri tässä päätöksessä mukana. Ja perustelu on aina julkinen.

Kittilän päättäjille eriävä mielipide merkitsee ilmeisesti jotakin muuta.

Erotetun kunnanjohtajan Anna Mäkelän erottamisperusteita käsitelleessä tilapäisen valiokunnan raportissa nostettiin näkyvästi esille Mäkelän jättämät eriävät mielipiteet lakien vastaisiin päätöksiin. Eriävät mielipiteet heittivät varjon Mäkelän ylle, vaikka hän joutui jättämään ne virkavastuun velvoittamana.

Nyt professori Viljanen oikaisee virheajattelun, jonka mukaan eriävän mielipiteen jättämisessä olisi jotakin ”pahaa”.

”On päinvastoin aivan oikein, että sellainen jätetään, jos tehty päätös on lainvastainen. Muutoin esittelijä ja päätöksentekoon osallistunut, kuten sanottu, on itsekin vastuussa. Viime kädessä mahdollisesti jopa rikosoikeudellisessa vastuussa.”

 

Vuosi sitten syksyllä – ja vielä viime talven sekä kevään aikana – Kittilän päättäjät  kummeksuivat virkamiesten pyrkimyksiä oikaista päätöksiä lainmukaisiksi. Vt. kunnanjohtajana toiminut hallintojohtaja Esa Mäkinen palautettiinkin takaisin hallintojohtajan tehtäviin.

Olisikohan Kittilässä ja ehkä joissakin muissakin kunnissa päättäjien ajattelu kulkenut siihen suuntaan, että lakien kannalta ongelmalliset päätökset saattavat kaatua hallinto-oikeudessa, mutta ”eihän sellaisesta mitään korvausvastuita päättäjille koidu”?

Kun kuntaa ohjaavat kunta- ja hallintolait, harvemmin ajatellaan, että päätöksenteossa  seuraamukset voivat olla myös rikosoikeudellisia.

Nyt astutaan Pekka Viljasen ”omimmalle tontille”.

Rikosoikeudellinen vastuu syntyy Viljasen mukaan erityisesti silloin, jos kunnan virkamiehet tai päättäjät tahallisesti rikkovat kuntaa koskevia lakeja ja säännöksiä. Viljanen muistuttaa vielä, että virkamiehen velvollisuus on noudattaa lakeja ja myös kunnan päättäjät toimivat virkavastuulla.

Tätä rikosoikeudellista vastuuta Viljanen on ehtinyt käsitellä Kittilän päätöksenteon käänteiden yhteydessä marraskuussa 2014 arvioidessaan kunnanjohtajan erottamista oikeudellisena kysymyksenä.

 

Kunnalliseen päätöksentekoon hakeutuvat tavalliset ihmiset tiedoilla, joita heille on elämässä siihen mennessä karttunut. Onneksi.

Ei kuntapäättäjien edellytetäkään tuntevan koko kuntalainsäädäntöä.

Juuri siksi asiantuntevat virkamiehet toimivat kunnissa esittelijöinä. Mutta jos heidän osaamisensa sivuutetaan, päätöksenteko voi muuttua arpapeliksi.

Pekka Viljanen muistuttaa, että kunnanhallituksella ja kunnanjohtajalla sen esittelijänä on vastuu kunnan päätöksenteon laillisuuden valvonnasta.

”Kunnanjohtajan oletetaan virkamiehenä ottavan selvää, onko päätösesitys lainmukainen ja onko myös tehty päätös lainmukainen.”

Kunnanhallitus vastaa myös valtuuston päätösten laillisuuden valvonnasta.

”Jos valtuusto tekisi päätöksen, jonka arvioidaan olevan lainvastainen, kunnanjohtajan tulisi viedä esittelijänä päätös kunnanhallituksen päätettäväksi. Sen tulisi sitten arvioida, onko päätös syytä viedä kunnanvaltuuston uuteen käsittelyyn”, professori sanoo.

 

Ja vielä kerran – lopuksi – sinne, mistä lähdettiin liikkeelle. Moitteisiin.

Kittilän kunnanvaltuuston päätöstä antaa moitteet valtuuston puheenjohtajalle ei ole viety valtuustoon uudelleen oikaistavaksi. 
Aikanaan asian ratkaisee Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, joka tutkii, mitä kuntalaki asiasta sanoo.

Professori esittääkin päätteeksi yhden toivomuksen Kittilän kuntapäättäjille.

”Kittilässä olisi aika jo vihdoinkin tunnustaa tosiasiat ja toimia niiden mukaisesti. Nykymeno työllistää valitus- ja valvontaviranomaisia aivan turhaan.”

 

Suomen Kuvalehti vaatii Kittilän kunnalta niin sanottuja Eilavaara-asiakirjoja oikeusteitse. SK on myös tehnyt tutkintapyynnön vt. kunnanjohtaja Kyösti Tornbergin menettelystä määrätä asiakirjat salaisiksi. Tornberg vastasi Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle 31.7.2015.