Väärin ostettu

Suomessa julkinen hankinta pitää kilpailuttaa, jos sen hinta ylittää lain määrittämät rajat. Silti laittomia hankintoja tulee ilmi tasaiseen tahtiin.

Huoltovarmuuskeskus on ostanut korona-aikana lähes 300 miljoonalla eurolla suojavälineitä ilman kilpailutusta.
Huoltovarmuuskeskus on ostanut korona-aikana lähes 300 miljoonalla eurolla suojavälineitä ilman kilpailutusta. © Kalle Parkkinen/lk

Suomessa tehdään julkisia hankintoja vuosittain yli 40 miljardilla eurolla. Summa vastaa noin kuudesosaa bruttokansantuotteesta, joka vuonna 2020 oli 240 miljardia euroa.

Hankintalaissa on määritelty niin kutsutut kynnysarvot, joiden perusteella kalliimmat julkiset hankinnat pitää kilpailuttaa. Tällaisia hankintoja tehdään arviolta 15 miljardilla eurolla vuosittain. Lain tarkoitus on tehostaa julkisten varojen käyttöä ja estää muun muassa korruptiota. Laki perustuu EU-direktiiviin.

Suomessa julkisia hankintoja valvoo Kilpailu- ja kuluttajavirasto KKV:n hankintayksikkö. Se aloitti toimintansa vuoden 2017 alussa, kun uudistettu hankintalaki tuli voimaan. Uudistetussa laissa muun muassa nostettiin kilpailutusten kynnysarvojen rajoja, jotta hankintaprosesseista tulisi kevyempiä.

Ennen KKV:n valvontayksikön perustamista kilpailuttamisen ongelmiin liittyviä valituksia tehtiin vain markkinaoikeuteen. Nyt valvova viranomainen voi itse aloittaa tutkinnan, jos se epäilee lainvastaista hankintaa. Räikeimmät tapaukset menevät edelleen oikeuteen, jossa laittomista hankinnoista voi saada sakkoja tai muita hallinnollisia seuraamuksia.

”Paikallislehdet ovat myös hyviä tietolähteitä. Niissä on usein pieniä uutisia esimerkiksi koulun remontista tai vastaavasta”, sanoo KKV:n Max Jansson.

KKV:n valvontatyö alkoi vuonna 2017 takkuilen. Neljä vuotta sitten harva tiesi, että Suomessa julkisia hankintoja valvotaan Kilpailu- ja kuluttajavirastossa.

”Ensimmäisenä toimintavuonna emme saaneet lähes lainkaan vinkkejä ulkopuolelta”, sanoo KKV:n hankintayksikön tutkimuspäällikkö Max Jansson.

Käytännössä KKV teki selvitystyötä niin, että puolenkymmentä julkisiin hankintoihin perehtynyttä hankinta-alan asiantuntijaa luki internetistä julkisia asiakirjoja ja etsi niistä viitteitä lain vastaisista hankinnoista.

”Paikallislehdet ovat myös hyviä tietolähteitä. Niissä on usein pieniä uutisia esimerkiksi koulun remontista tai vastaavasta. Tällaisella hakuammunnalla saimme ensimmäisenä toimintavuotena muutamia tapauksia ratkaistua.”

KKV alkoi saada julkisuutta, kun se kiinnitti huomiota vuonna 2019 Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri Husin tekemiin useiden miljoonien eurojen hankintoihin.

Selvityksissä todettiin, että sairaanhoitopiiri oli tehnyt kymmenillä miljoonilla euroilla laittomia hankintoja. Laittomuudet olivat niin räikeitä, että asia eteni markkinaoikeuteen.

Markkinaoikeus antoi Husille 160 000 euron sakot. Eri vaiheiden jälkeen poliisi epäilee Husin hankinta-asiassa rikosta. Kokonaisuutta tutkitaan virkavelvollisuuden rikkomisena. Lisäksi KKV:ssä on Husia vastaan vireillä uusi tutkinta, joka kohdistuu elvytyspalkeiden hankintaan. Hankintaongelmat ovat jatkuneet sairaanhoitopiirissä jo vuosia, eikä niille näytä tulevan loppua.

Poliittisesti sairaanhoitopiirien laittomat hankinnat ovat äärimmäisen kiusallisia, sillä piirien hallitukset ja valtuustot koostuvat kuntapoliitikoista. Heidän vastuullaan on valvoa sairaanhoitopiirin toimintaa ja julkisten varojen tehokasta käyttöä.

 

Hus-tapaus on todennäköisesti vaikuttanut KKV:n tunnettuuteen. Parin vuoden aikana virasto on kirjannut järjestelmiinsä yhä enemmän viraston ulkopuolelta tulleita vinkkejä, jotka liittyvät tavalla tai toisella julkisiin hankintoihin. KKV:n vuoden 2020 vuosiraporttin mukaan ulkopuolisia vinkkejä on kirjattu yhteensä parisataa.

Läheskään kaikki vihjeet eivät johda toimenpiteisiin, koska tietojen laatu vaihtelee. Yleisin ongelma on, ettei vinkkaaja jätä riittäviä tietoja hankinnasta, jota epäilee laittomaksi. Virastossa on otettu käyttöön vastikään uusi ”vinkkijärjestelmä”, josta uskotaan olevan apua tulevaisuudessa.

KKV törmää usein myös ajalliseen ongelmaan, joka liittyy julkisten hankintojen tutkimiseen. Hankintalain mukaan KKV:n on aloitettava selvitys kuuden kuukauden kuluessa lainvastaisen suorahankintasopimuksen tekemisestä, jotta markkinaoikeusesitys olisi mahdollinen.

Esimerkiksi valtion rahapeliyhtiön Veikkauksen monen kymmenen miljoonan euron pelijärjestelmän hankinta tehtiin ilman kilpailutusta 2018. Otsikoihin tapaus päätyi alkutalvesta 2020.

Suorahankinta todettiin KKV:ssä syksyllä 2020 laittomaksi, mutta kuuden kuukauden säännön takia seuraus oli laimea. KKV päätyi antamaan Veikkaukselle ”hallinnollista ohjausta”, koska aikaraja oli umpeutunut ennen tutkinnan aloittamista.

Ennen KKV:n päätöstä omistajaohjausministeri Tytti Tupparinen (sd) oli ehtinyt vaatia ulkopuolista selvitystä Veikkauksen miljoonahankinnasta, koska julkinen paine sitä vaati. Selvityksessä todettiin, että jos Veikkaus olisi tehnyt vaadittavan ilmoituksen pelijärjestelmäsopimuksen uusimisesta, olisivat KKV ja Veikkauksen kilpailijat tienneet hankinnasta. Tällöin asiasta olisi voinut valittaa myös markkinaoikeuteen.

Ulkopuolinen selvitys valmistui ennen kuin KKV sai omansa valmiiksi.

Janssonin mukaan Veikkauksen kaltaisissa tapauksissa KKV:n mahdollisuudet ovat huonot, varsinkin jos hankkijataho jättää ilmoitukset tekemättä.

 

Janssonille ja hänen tiimilleen on yhä mysteeri, miksi jotkut kuntien, sairaanhoitopiirien tai valtion virastojen hankintayksiköt päätyvät tekemään suorahankintoja, jotka ovat selkeästi laittomia.

”Tätä olemme miettineet neljä vuotta. Suorahankintaan johtanut tapahtumaketju voi olla erittäin pitkä, eikä hankintaa tekevä hallitse sopimuksen tekoa tai edes tiedä, mitä on sovittu milloinkin. Kokonaiskuva puuttuu.”

Ongelmista huolimatta Jansson ei näe, että tietyt tahot syyllistyisivät toistuvasti samoihin virheisiin. Virheistä myös opitaan ja hankintaosaaminen on vuosien varrella lisääntynyt. Toisaalta hankintalaki on monimutkaistunut vuosien varrella ja siitä on tullut myös vaikeaselkoinen.

”Joskus 1990-luvulla sääntely on ollut huomattavasti kevyempää. Lakiin on osin tullut parannuksia, mutta ihan viime vuosina Suomessa ja Ruotsissa on alettu keskustella siitä, onko jo menty ylisääntelyn puolelle.”

 

Koronavuosi oli poikkeuksellinen myös julkisissa hankintojen osalta. Pandemia pakotti virastot, kunnat ja sairaanhoitopiirit venyttämään käytäntöjään, koska moni muukin ostaja halusi samoja tavaroita ja palveluita mahdollisimman nopeasti.

Esimerkiksi Huoltovarmuuskeskus on toteuttanut puolentoista vuoden aikana noin 300 miljoonalla eurolla suojavarusteiden hankintoja ilman kilpailutusta, pääosin kiireeseen vedoten. Osa maskihankinnoista päätyi poliisitutkintaan. Hankinnat joutuivat naurunalaisiksi kevättalvella 2020.

Myöhemmin kävi ilmi, että Huoltovarmuuskeskus oli tehnyt suojavarustehankintoja ilman kilpailutuksia myös keväällä 2021, vaikka akuutti suojainpula oli jo laantunut.

Myös moni sairaanhoitopiiri teki suorahankintoja ilman kilpailutusta, koska koronatilanne oli aluksi lähes kaoottinen.

Osa hankinnoista on mennyt pykälien mukaan. Markkinaoikeus on antanut myös uhkasakkoja ja huomautuksia muun muassa Husille ja muutamille kuntayhtymille, jotka ovat vedonneet pandemiasta aiheutuneeseen kiireeseen tai resurssipulaan.

 

Jokilaaksojen pelastuslaitokselle Ylivieskaan hankittiin uusi sammutusauto. Hankinta syrji muita valmistajia. Auto kuvattiin Nivalan paloasemalla, joka kuuluu Jokilaaksojen alueeseen.

Jokilaaksojen pelastuslaitokselle Ylivieskaan hankittiin uusi sammutusauto. Hankinta syrji muita valmistajia. Auto kuvattiin Nivalan paloasemalla, joka kuuluu Jokilaaksojen alueeseen. © Marjo Tynkkynen

Kaiken kaikkiaan KKV:ssä tuli vuonna 2020 vireille 39 tapausta, jossa epäiltiin laitonta julkista hankintaa. Tavallisesti KKV tutkii suorahankintoja, joita ei ole kilpailutettu.

On myös poikkeuksellisia tapauksia.

Maaliskuussa 2021 virasto antoi Jokilaaksojen pelastuslaitokselle huomautuksen, koska laitos ei ollut noudattanut hankintalakia uuden sammutusajoneuvon hankinnassa.

Pelastuslaitoksen tekemässä tarjouspyynnössä nimettiin lukuisia valmistajia ja valmistajien tuotteita osana sammutusauton teknisiä vähimmäisvaatimuksia. Siitä ei kuitenkaan käynyt ilmi, että myös toisen valmistajan tuote voisi tulla kyseeseen. Julkisissa hankinnoissa on kiinnitettävä huomiota hankintamenettelyn tasapuolisuuteen.

”Tapaus oli hyvin poikkeuksellinen. Se oli ensimmäinen kerta vuosiin, kun puututtiin tapaukseen, jossa kilpailutus oli tehty. Hankkija oli kuitenkin vaatinut tiettyjä tuotemerkkejä, mikä rajasi tietenkin kaikki muut tarjoajat pois”, Jansson sanoo.

Hankintalainsäädäntö on jopa absurdi. Suomalaiset voivat tehdä tarjouspyyntöjä suomeksi ja espanjalaiset espanjaksi.

Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professori Tomi Voutilaisen mielestä hankintalainsäädäntö on osin jopa absurdi.

Hankintalaissa ei ole esimerkiksi millään tavoin määritelty kielivaatimuksia, vaikka tietyn suuruiset julkiset hankinnat pitää kilpailuttaa koko Euroopan unionin alueella.

”Suomalaiset voivat tehdä tarjouspyyntöjä suomeksi ja espanjalaiset espanjaksi. Tarjouspyyntöä ei tarvitse laatia edes toisella kotimaisella kielellä eli ruotsiksi. Tämä on ongelma kielilain kannalta.”

Jos hankintayksiköllä on intressi hakea Suomen ulkopuolelta palvelun tuottajaa, jätetään tarjouspyyntö usein englanniksi. Tutkimusten mukaan toinen EU-maa voittaa tarjouskilpailun erittäin harvoin: osuus on vain pari prosenttia kaikista tarjouksista, jotka ylittävät EU-tason kynnysarvot.

”Olemme yhteismarkkinoilla, mutta kielimuuri on valtava. Näissäkin isot toimijat nousevat esiin.”

Professorin mielestä hankintalaki on selkeä siinä mielessä, että ammattilaisten pitäisi hyvin tarkkaan tietää, milloin kilpailutus pitää tehdä ja milloin hankinta voidaan toteuttaa suorahankintana.

Sen sijaan Voutilainen antaa kritiikkiä valvovalle viranomaiselle, eli KKV:lle.

”Nyt valvonta on hieman laimeaa. Kyllä viidellä tai kuudella ihmisellä pitäisi tehdä tehokkaammin valvontaa. Se on viisi kertaa enemmän kuin aikaisemmin, jolloin valvontaresursseja ei ollut juuri lainkaan.”

Voutilainen on itse tehnyt hankintojen tarkastuksia Valtiontalouden tarkastusvirasto VTV:ssä ennen yliopistouraansa. VTV ei kuitenkaan ole erityisesti hankintoja valvova viranomainen.

Voutilainen painottaa, että ongelmia löytyy etenkin terveydenhuollosta, sillä siellä tavaroita ja palveluja ostetaan suuria määriä. Esimerkiksi Husin vuosittaiset hankinnat ovat miljardiluokkaa ja pienempienkin sairaanhoitopiirien satoja miljoonia euroja.

”Monet ongelmat johtuvat siitä, kun terveydenhuollon ammattilaiset alkavat toimia hallinnollisissa tehtävissä ilman mitään pätevyyttä. Suutari pysyköön lestissään.”

Husin laittomien julkisten hankintojen seurauksena hankintaorganisaatiota on uudistettu rajusti ja johto vaihdettu.

Voutilainen korostaa, että hankintoja tekevien virkamiesten pitäisi hallita hankintalain lisäksi useita muita lakeja ja tunnistaa ihmisten perusoikeuksia. Jos kunta on hankkimassa digitaalista palvelua, pitää osata ottaa huomioon myös erityisryhmät, kuten vammaiset.

 

Julkisissa hankinnoissa esimerkiksi ilmastovaikutukset häviävät usein hinnalle. Raha ratkaisi silloinkin, kun Turku tilasi uuden Kauppatorin päällystykseen tarkoitetut kivet Kiinasta.

Julkisissa hankinnoissa esimerkiksi ilmastovaikutukset häviävät usein hinnalle. Raha ratkaisi silloinkin, kun Turku tilasi uuden Kauppatorin päällystykseen tarkoitetut kivet Kiinasta. © Jussi Vierimaa

Syksyllä 2020 valtiovarainministeriö julkaisi kuntaministeri Sirpa Paateron (sd) johdolla Suomen ensimmäisen julkisten hankintojen strategian, jossa korostetaan säästöjen lisäksi vastuullisuutta.

Julkisissa hankinnoissa olisi hyvä ottaa huomioon päästövaikutukset ja esimerkiksi työntekijöiden oikeudet sekä tiedolla johtaminen, ministeriön ja Kuntaliiton yhteistyössä toteuttamassa strategiassa linjataan.

Kun strategia julkaistiin, lähes samaan aikaan Turun kaupunki tiedotti hankinnasta, joka sai kritiikkiä etenkin ilmasto- ja työllisyysnäkökulmasta.

Turku oli päättänyt tilata kilpailutuksen kautta tonnikaupalla kiinalaista kiveä Kauppatorin uudeksi päällysteeksi. Kiinalaisia luonnonkiviä tilattiin yhteensä 14 000 neliömetriä ja reunakiviä 800 metrin matkalle.

Kiviteollisuutta edustava Kivi ry paheksui Turun päätöstä. Sen laskelmien mukaan kivitilaukselle tuli hiilijalanjäljeksi yli 2,1 miljoonan kilon hiilidioksidipäästöt. Päästöt olivat yli nelinkertaiset kotimaisen kiven päästöihin verrattuna. Järjestön mielestä kivitilaus oli ristiriidassa Turun ja valtion linjaamien ympäristötavoitteiden kanssa.

Lisäksi suomalainen työ hävisi ja rahaa valui ulkomaille. Kiinalaisten työntekijöiden oikeuksista ei kenelläkään ollut tarkkaa tietoa.

Turun kaupunki perusteli tilausta pelkästään edullisella hinnalla. Jos kivet olisi tilattu Suomesta, hinta olisi ollut puoli miljoonaa euroa kalliimpi turkulaisille veronmaksajille. Kaupunki ei halunnut huomioida tarjouspyynnössään hiilidioksidipäästöjä, koska niiden todentaminen olisi ollut vaikeaa. Kivihankinta oli täysin laillinen.

Professori Voutilaisen mielestä kivitilaus on hyvä esimerkki siitä, millä tavoin hankintojen kriteerejä painotetaan. Yleensä hinta ratkaisee. Ilmastotekijöiden korostaminen onnistuu vain, jos hiilidioksidipäästöt määritellään tarjouspyynnössä.

”Päästöt pitää pystyä myös mittaamaan ja esittämään luotettavasti.”

Valtion laatimat strategiat toimivat kuntatasolla yleensä huonosti. Voutilaisen mukaan hienoista kirjauksista huolimatta kuntien ja sairaanhoitopiirien hankintayksiköt päättävät edelleen itse siitä, mitä laatutekijöitä hankinnoissa painotetaan. Tilaajat eivät saa sanktioita, vaikka ne jättäisivät ohjeistuksen huomioimatta.

”Tutkimuksemme mukaan valtion strategiset ohjausvaikutukset eivät ole yleensä kummoisia. Ne eivät ole näkyneet edes kuntien omissa strategioissa.”

Isojen hankintojen pilkkominen voisi parantaa paikallisten yritysten mahdollisuuksia pärjätä kilpailutuksissa.

Monet ehdokkaat korostivat kuntavaaleissa 2021, kuinka tärkeää kuntien ja kuntayhtymien on tehdä hankintoja paikallisilta yrittäjiltä. Raha jää alueelle, ja paikalliset saavat enemmän veroeuroja ja työtä.

Paikallisuuden korostaminen itseisarvona on käytännössä mahdotonta, koska laissa määritellyt kynnysarvot pakottavat kilpailuttamaan. Sen sijaan isojen urakoiden pilkkominen pienempiin osiin voi hyödyttää myös pieniä ja keskisuuria paikallisia yrityksiä.

”Jos kilpailutetaan tarkoituksella valtavan isoja kokonaisuuksia pilkkomatta niitä, on selvää, että hankinta harvoin kohdistuu oman paikkakunnan yrityksiin. Tähän soisi pikkuhiljaa tulevan jo osaamista”, sanoo Elinkeinoelämän keskusliiton kilpailuasiantuntija Annaliisa Oksanen.

Myös Voutilainen on samaa mieltä siitä, että hankintalainsäädännön sinänsä hyvät tavoitteet satavat varsin usein suurten yritysten laariin eivätkä pienet yritykset pääse mukaan urakkakilpailutuksiin.

”Toimintavoista ei voi valittaa markkinaoikeuteen eikä niistä tule seuraamuksia. Hankinnan tilaajan pitää vain perustella asia, ja perustelu voi olla mitä tahansa.”

Asiantuntijat nostavat esille, että hankintalainsäädännön tavoitteiden toteutumista ja mahdollista ylisääntelyä pitäisi pohtia esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriössä, jonka vastuulla kilpailuasiat ovat.

Todellinen vaikutustyö pitäisi kuitenkin tehdä Euroopan unionin tasolla, jotta kilpailuympäristö olisi entistä laadukkaampi ja säästäisi julkisia varoja.

Laki luo byrokratiaa

Markkinaoikeus ratkaisi 375 julkisiin hankintoihin liittyvää asiaa vuonna 2020. Ratkaistujen tapausten määrä on liikkunut 300–500 tapauksessa koko 2010-luvun.

Noin joka neljäs tapaus saa jonkinlaisen seuraamuksen, selviää Suomen Kuvalehden selvityksessä. Yleensä aikaisempi hankintapäätös kumotaan. Silloin tällöin annetaan myös sakkoja tai uhkasakkoja.

Markkinaoikeuden antamia ratkaisuja on myös selvitetty Kuntaliiton alaisessa Julkisten hankintojen neuvontayksikössä. Selvitys on linjassa SK:n markkinaoikeudesta pyytämien tietojen kanssa. Selvityksen mukaan vuosina 2017–2019 tehtiin noin 40 000 hankintailmoitusta. Näistä 1–2 prosenttia päätyi markkinaoikeuden käsittelyyn.

Markkinaoikeuteen joutuneista tapauksista on hankala löytää yhtä yleisintä virhettä. Monessa hankintaprosessissa tehdään useita virheitä eri vaiheissa, eikä virhe rajoitu vain yhteen hankinnan kohtaan. Lukumäärällisesti eniten ongelmia ilmenee tarjouspyynnön laatimisessa ja käsittelyssä.

Selvityksen mukaan tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta oli hankintayksiköille tarjousten käsittelyvaiheen hankalin osa. Hankintayksiköt ovat esimerkiksi sulkeneet vaatimukset täyttäviä tarjouksia tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Hankintalainsäädännön tavoitteena on, että kilpailutuksilla säästetään rahaa. Tarkoituksena on myös, että julkisten palveluiden laatu paranee, kun niitä kilpailutetaan.

Toisaalta hankintalainsäädäntö luo byrokratiaa ja hankintaprosessit aiheuttavat veronmaksajille kustannuksia. Nyt esimerkiksi hankintoja valvotaan KKV:ssä, laittomuuksia ratkaistaan markkinaoikeudessa ja kilpailutusten tekemiseen kuluu virkamiehiltä aikaa valtiolla, kunnissa ja sairaanhoitopiireissä. Kilpailutusten suorien taloudellisten ja laadullisten hyötyjen tai haittojen toteennäyttäminen on vaikeaa.

Vaikka hankintojen kilpailutusten kynnysarvoja on viime vuosina nostettu, monet kaupungit kokevat julkiset hankinnat uudesta hankintalaista huolimatta edelleen taakkana.

Sisältö