Kestääkö kantti?

Julkaistu yli kolme vuotta sitten

Kun Petteri Orpon (kok) valinta hallitustunnustelijaksi varmistui, kävi samalla selväksi, että neuvotteluissa noudatetaan tänä keväänä hyvin erilaista käsikirjoitusta kuin Antti Rinteen (sd) ohjauksessa neljä vuotta sitten.

Rinteen ohjenuorana oli, että hänen hallituksensa ei leikkaa mistään. Säätytalolla ei neuvoteltu säästöistä vaan kertaluonteisista investoinneista ja pysyvistä menoista.

Silti julkisen talouden piti olla vaalikauden loppuun mennessä tasapainossa. Talouskasvun oli määrä pitää siitä huoli.

Mutta kaudesta tuli erilainen kuin ajateltiin. Ensin iski korona, sitten Venäjä hyökkäsi Ukrainaan. Menot paisuivat ja kasvu hiipui.

Valtiolla on nyt velkaa nelisenkymmentä miljardia euroa enemmän kuin 2019. Yli 25 000 euroa jokaista suomalaista kohden.

Siihen Orpo ja kokoomus lupasivat kampanjassaan muutosta. Velkaantuminen loppuisi – ensin hidastuisi ja sitten tyrehtyisi kokonaan vuoteen 2031 mennessä – jos he pääsisivät valtaan. Niin he vakuuttivat.

Nyt on tullut aika lunastaa ne puheet.

Hannu Mäkinen ei ole kovin toiveikas.

Hän on ollut neljä viime vuotta Tullin pääjohtaja, mutta suurimman osan virkaurastaan hän on työskennellyt valtiovarainministeriössä. Hän oli siellä budjettiosaston johdossa, päällikkönä ja sitä ennen apulaisosastopäällikkönä, pitempään kuin kukaan toinen on ollut. Melkein 25 vuotta.

Mäkisen aikana Suomessa muun muassa siirryttiin nykyiseen käytäntöön, jossa hallitus päättää aina vaalikauden alussa niin sanotuista valtiontalouden kehyksistä eli menokatosta koko neljäksi vuodeksi. Sen jälkeen eri hallinnonalojen määrärahoja voidaan tarkistaa teknisesti vuosittain. Peruslinjaa ei kuitenkaan saa enää muuttaa.

Kehysten ulkopuolella on vain parikymmentä prosenttia talousarviomenoista, kuten työttömyysturva- ja toimeentulotukimenot ja valtionvelan korot.

”Kehysjärjestelmän tarkoituksena on hillitä valtion menojen kasvua mutta antaa suhdanteista riippuvien menojen vaihdella suhdanteitten mukaan ja siten tasoittaa suhdannevaihtelua”, julkistalouden professori Roope Uusitalo kuvasi taannoin Suomen Kuvalehdessä (SK 18/2021).

Neljän vaalikauden ajan, vuodet 2003–2019, järjestelmä toimi niin kuin pitikin. Vaikka ajanjaksoon osuivat muun muassa maailmanlaajuinen finanssikriisi, sitä seurannut euroalueen velkakriisi ja vuoden 2015 pakolaiskriisi, edes niiden aikana kehyksistä ei poikettu. Menokattoa noudattivat vuorollaan keskustan ja Sdp:n, kokoomuksen ja keskustan sekä Sdp:n ja kokoomuksen varaan rakentuneet hallitukset.

Mutta sitten kaikki muuttui. Koronakriisin takia hallitus päätti keväällä 2020, että kehyssääntö ei sinä vuonna rajoittaisi velanottoa. Sen jälkeen ei ollut paluuta vanhaan.

Ensin sovittiin, että pandemiasta johtuneita menoja ei tarvinnut mahduttaa kehyksiin. Myöhemmin tähän piikkiin tungettiin sitten Mäkisen mukaan paljon sellaistakin, joka ei ollut kriisin hoidossa välttämätöntä.

”Ja sama kuvio toistettiin vielä Ukrainan sodan alettua.”

Mäkinen pelkää, että kun kehys on kerran murrettu, se on helppo murtaa uudelleen. Ryyppy jää päälle.

Kokoomus ovat kyllä periaatteessa sitoutunut tasapainottamaan julkista taloutta yhdeksällä miljardilla kahden vaalikauden aikana, niin kuin valtiovarainministeriökin on esittänyt omassa virkamiespuheenvuorossaan. Samaa sitoutumista Orpo tivasi myös muilta hallitustunnustelujen aluksi esittämässään kysymyspatterissa.

On kuitenkin eri asia olla tiukka yleisellä tasolla kuin ottaa vastaan kaikki arvostelu, jonka konkreettiset leikkaukset ja säästöt synnyttävät. Äskettäin huomiota on herättänyt muun muassa ekonomisti Sixten Korkmanin arvio, että lähes kymmenen miljardin euron leikkaaminen on epärealistista ja aiheuttaisi yhteiskunnallisia ongelmia.

Kovan säästäjän maineen saanut Juha Sipilä (kesk) puhui ennen hallituksensa nimittämistä kymmenen miljardin euron sopeutustarpeesta. Siitä toteutui Mäkisen mukaan vain noin kolmannes: lähinnä ne asiat, jotka olivat neljän miljardin säästölistalla, eivätkä niistäkään aivan kaikki.

”Kehysten idea ei ole, että niissä pysytään, kun se ei tuota tuskaa. Kehyksiä tarvitaan nimenomaan hankaliin tilanteisiin ja suuria menojen lisäyspaineita vastaan”, Mäkinen sanoo.

Hänestä on väärin kuvitella, että valtion talousarviossa olisi ylenpalttisesti löysää, jota voisi noin vain karsia.

”Kehyksessä voi pysyä vain tinkimällä toistuvasti hyvin tärkeistä menoista ja tekemällä säästöin tilaa uusille pakottaville menoille.”

Juuri tätä yksityiskohtaista keskustelua kaikki puolueet välttelivät ennen eduskuntavaaleja.

Hallitusten olisi Mäkisen mielestä syytä varautua paremmin negatiivisiin käänteisiin ja jättää alun perin kehyksiin liikkumatilaa. Viime aikojen kokemuksista pitäisi oppia, että vaalikaudella tulee varmasti eteen yllättäviä tilanteita ja suuria menopaineita.

”Sen sijaan kehyssääntö ei saa sisältää mitään yleistä, laveaa poikkeuspykälää. Jos sellainen on olemassa, sitä käytetään varmasti ääriä myöten, jolloin kehyksestä ei jää paljoakaan jäljelle.”

Esimerkiksi rahoitusmarkkinoiden kriisiytymisestä on viime aikoina varoiteltu sen verran ahkerasti, että siihen olisi paikallaan varautua jo hallitusneuvotteluissa, Mäkinen sanoo. Realismia on myös olettaa, että Suomessa talous ei kasva ainakaan nopeammin kuin tärkeimmissä kilpailijamaissa.

Kun menokatto on hallituskauden alussa asetettu, siinä ei saa olla enää sen jälkeen neuvotteluvaraa.

”Pääministerin, valtiovarainministerin ja ministeriön virkamiesjohdon, varsinkin budjettipäällikön, on oltava tässä hyvin määrätietoisia. Jos he alkavat vilkuilla sivulle, on varmaa, että kehys murtuu.”

Mäkinen on miettinyt viime aikoina paljon virkakunnan roolia. Hyvä virkamies on hänen mukaansa eräänlainen paha poliisi.

”Virkamiesten tehtävä on esittää päättäjille myös ikävät totuudet ja niiden vaatimat ratkaisut. Siinä asemassa ei pidä hakea suosio­ta ja peesata kulloistakin enemmistöä. Silloin mennään hakoteille.”

Valtiovarainministeriössä olisi voitu olla viime vaalikaudella tässä suhteessa tiukempia, Mäkinen sanoo. Ministeriön viesti oli pitkään, että Suomessa ei ollut oikea aika hillitä menoja.

Joskus on myös viisaampaa tyytyä vaikuttamaan taustalla.

”Virkamiesten ei välttämättä tarvitse itse melskata julkisuudessa. Se on aikaisemmin saattanut jopa haitata tulosten saavuttamista. Sankaruutta on kyllä voinut syntyä.”

entinen budjettipäällikkö tietää kokemuksesta, että säästöjen etsiminen on vaikeam­paa kuin menojen lisääminen. ”Säästöt ovat usein haitallisia. Niillä on negatiivisia vaikutuksia yhteiskuntaan, myös talouteen, ja monet kärsivät”, hän myöntää.

Toisaalta säästöjen kielteisiä seurauksia liioi­tellaan. Vaalien alla rajuja sopeutustoimia vastustettiin muun muassa väittämällä niiden entisestään heikentävän talousnäkymiä. Esimerkkejä haettiin lähihistoriasta.

”On liian yksioikoista väittää, että Kataisen–Urpilaisen ja Sipilän–Orpon hallitusten mittavat säästöpaketit aiheuttivat 2010-luvun hitaan kasvun”, Mäkinen sanoo. ”Siinä unohdetaan muut seikat, kuten kansainvälinen kehitys, pankkien varovaisuus lainan­annossa ja varsinkin vuoden 2008 kallis palkkakierros.”

Isot säästö- ja sopeutuspaketit ovat aina monenlaisten poliittisten kompromissien tulos. Mäkisen mukaan se näkyy niiden tilkkutäkkimäisyydessä. Toinen seuraus on, että mukaan tulee yksittäisiä kohteita, joita on vaikea perustella järkevästi.

”Mitään merkittävää menoa ei yleensä voi lopettaa kokonaan. Käytännössä joudutaan leikkaamaan vain pienempiä osuuksia sieltä täältä. Kun pitää saada kokoon iso summa, se on kerättävä todella monista paikoista.”

Usein kokonaisuus syntyy niin, että mukaan tulee kaikkia hallituspuolueita kirpaisevia toimia.

Hallitusneuvotteluja vetävän kokoomuksen edustajat ovat toistuvasti muistuttaneet, että ”sopeutustoimet” eivät ole yksi yhteen sama asia kuin leikkaukset.

Sanahirviö viittaa myös rakenteellisiin uudistuksiin, joilla vauhditetaan työllisyyttä ja kasvua. Kokoomuksen mielestä niitä tarvitaan etenkin työmarkkinoilla.

Veronkorotuksetkin ovat sopeutusta, mutta niitä ei kokoomusjohtoisessa hallituksessa ole paljon luvassa. Kokoomuksen vaihtoehtobudjetissa ollut terveysverokin näyttää vesittyvän.

Vasemmistossa on sen sijaan haluja sisällyttää jatkossa verotus kehysbudjetointiin, joka nyt keskittyy vain menoihin.

Asiaa on harkittu valtiovarainministeriössä monta kertaa, mutta lopputulos on ollut aina sama, Mäkinen kertoo.

Hänestä se olisi kuin avoin valtakirja lisätä menoja ja rahoittaa ne veronkorotuksin.

”Ei ole pidetty hyvänä, että kehyksissä olisi sisäänrakennettuna tällainen kannustin.”

Mäkinen on tullut siihen tulokseen, että jos kehysjärjestelmää ei pystytä toteuttamaan johdonmukaisesti, siitä olisi parempi luopua kokonaan.

”Aina on mahdollista palata viime vuosituhannen kulttuuriin, jossa VM vastusti lähtökohtaisesti kaikkia menoja. Välillä ministeriö pärjäsi ja välillä ei, mutta tulos oli kuitenkin parempi kuin jos olisi vain istuttu hiljaa ja annettu virran viedä.”

Itse kehysjärjestelmä ei Mäkisen mukaan suosi rikkaita tai köyhiä. Kehyksistä voi pitää kiinni myös pienituloisia suosivalla tavalla.

Joskus löperö menopolitiikka voi päinvastoin johtaa sosiaalisesti vinompaan lopputulokseen. Sopeutustarve olisi nyt pienempi, ellei viime vaalikaudella olisi lisätty menoja niin paljon, Mäkinen arvioi.

”Jos uusi hallitus päättää velkaantumisen takia karsia menoja ja korottaa veroja, on olemassa vaara, että rasitukset painottuvat heikossa asemassa oleviin voimakkaammin kuin pandemian ja sodan perusteella tehdyt miljardilisäykset, jotka eivät kovin paljon hyödyttäneet pienituloisia.” 

Kaikki kansanedustajat esittelyssä SK:n verkko­sivuilla ja sovelluksessa. Tutustu uuteen eduskuntaan: suomenkuvalehti.fi/ kansanedustajat.