Enemmistö päättää

Neuvottelut olivat jatkuneet jo viikkoja. Etenkin venäläisen raakaöljyn tuontikiellosta väännettiin Brysselissä kovaa.

Lopulta touko-kesäkuun vaihteessa 2022 oli valmista. EU:n kuudes Venäjä-pakotepaketti etenisi viimein ministerien hyväksyttäväksi.

Sitten paketti taas jumiutui. Unkari esitti yllättäen vaatimuksen, että Venäjän patriarkka Kirill – Putinin sotaretken vankkumaton tukija – poistetaan pakotelistalta. Lopulta näin myös tehtiin.

Venkoilu ei jäänyt viimeiseksi.

”Unkari on tässä EU:n yhtenäisyydessä… sanoisin että rikkuri. Ei tue Ukrainaa ja valitettavasti veto-oikeudellaan on siirtänyt mahdollisuuden, että voisimme Euroopan rauhanrahastosta toimittaa Ukrainan kipeästi tarvitseman tukipaketin”, sanoi ulkoministeri Elina Valtonen (kok) Ylen Ykkösaamussa 14. lokakuuta 2023.

EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa on kritisoitu usein hitaaksi. Etenkin Unkarin pääministeriin Viktor Orbániin henkilöitynyt sooloilu on herättänyt huolen, onko unionin toimintakyky uhattuna.

”Ja kun kannanotot tai päätökset lopulta tulevat, ovat ne kompromissien takia liian laimeita”, kuvailee EU:n ulkopolitiikkaan perehtynyt tutkimusjohtaja Steven Blockmans Center for European Policy Studies (CEPS) -ajatushautomosta.

EU-maat ovat halunneet pitää vallan ulko- ja turvallisuuspolitiikassa mahdollisimman tiiviisti omissa käsissään. Syy on selvä: siihen liittyvät päätökset ovat lähimpänä jäsenvaltioiden suvereeniuden ydintä, Blockmans sanoo.

Ulko- ja turvallisuuspoliittisista päätöksistä neuvotellaan lähtökohtaisesti vain jäsenmaiden kesken. Euroopan parlamentilla ja komissiolla on hyvin rajattu rooli. Lisäksi päätökset edellyttävät muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta yksimielisyyttä.

”Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka on yksi harvoista sektoreista, joissa etenkin pienet jäsenmaat voivat vielä suojella ’elintärkeitä kansallisia etujaan’ veto-oikeudella. He eivät halua, että enemmistöpäätöksillä ajetaan yli”, Blockmans sanoo.

Yksimielisyysperiaatetta sovelletaan vain ”arkaluontoisissa” päätöksissä, joihin lasketaan ulko- ja turvallisuuspolitiikan ohella esimerkiksi uusia jäsenmaita, perussopimuksien tarkistamista, verotusta ja EU:n rahoitusta koskevat asiat.

Käytännössä kuitenkin myös sektoreilla, joissa määräenemmistöpäätös olisi mahdollinen, jäsenmaat tekevät päätöksiä usein konsensuksella.

”Kenelle soitan, kun haluan puhua Euroopan kanssa?”

Yhdysvaltojen entisen ulkoministerin Henry Kissingerin väitetty lausahdus kiteyttää keskeisen ongelman EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikassa: toimijoita on paljon.

Brysselissä iloittiin vuonna 2009, että Kissingerin ongelmaan on vihdoin löydetty ratkaisu. EU:lle perustettiin uusi ulkosuhteiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja.

Ongelma ei kuitenkaan poistunut. Jäsenmaiden ohella EU-instituutioilla on omat toimivaltansa ja johtajansa. He ovat useimmiten vahvoja ja kokeneita poliitikkoja. Esimerkiksi Ursula von der Leyenin komissio on brändännyt itseään ”geopoliittisena”. Koronapandemian ja Venäjän hyökkäyssodan takia tälle onkin ollut kysyntää. Komissio on vahvistanut asemaansa ja suhteitaan Washingtoniin.

”EU on löytänyt riittävän yksimielisyyden ja kyennyt tekemään koviakin päätöksiä Ukrainan tukemiseksi ja Venäjän aiheuttamaa uhkaa vastaan”, sanoo Ulkopoliittisen instituutin EU-tutkimusohjelman johtaja Juha Jokela.

”Mutta sitten taas, kun jokin kysymys jakaa jäsenvaltioita, toimintakyky heikkenee”.

Jokela viittaa Israelin ja terroristijärjestö Hamasin väliseen konfliktiin, joka on alleviivannut EU:n yhteisen ulkopolitiikan vaikeutta.

Jäsenmaiden ja EU-toimielinten johtajien viestit ovat olleet osin ristiriitaisia ja sisältäneet omia painotuksia. Yhteisen linjan sopiminen on ollut hankalaa.

Myös etenkin Ursula von der Leyenin Is­raeliin tekemä vierailu ja Israelille osoittama varaukseton tuki on herättänyt kritiikkiä ja kysymyksiä toimivallasta.

Huoli EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimintakyvystä ei ole uusi.

Muutaman rikkurimaan toiminta ei kuitenkaan ole johtanut pysyviin muutoksiin, vaikka ärsytys on laajaa.

Nyt tilanne voi muuttua ratkaisevasti.

Ukraina päätti hakea EU-jäseneksi välittömästi Venäjän täysmittaisen hyökkäyssodan alettua. Vanavedessä myös Moldovan, Länsi-Balkanin maiden ja Georgian jäsenhakemukset ovat nyt aidosti pöydällä.

EU:ssa ei enää keskustellakaan laajentumisen teoreettisesta mahdollisuudesta, vaan siitä, milloin se tapahtuu. Muutos aikaisempaan on raju.

Samalla etenkin suuret jäsenmaat, Ranska ja Saksa etunenässä, haluavat sitoa laajentumisen edellytykseksi unionin toiminnan uudistamisen.

Ongelma on, ettei jäsenmaiden ja EU-toimielinten kesken vallitse yksimielisyyttä uudistuksen laajuudesta ja tavoista.

Euroopan parlamentti on vaatinut perussopimusmuutoksiin tähtäävän laajamittaisen prosessin käynnistämistä. Myös komissio on ilmaissut valmiuttaan tähän.

Raskas ja vuosia kestävä prosessi ei kuitenkaan houkuttele jäsenmaita, mukaan lukien Suomea. Pelkona on, että lopputuloksesta voi tulla esimerkiksi oikeusvaltion osalta jopa nykyistä huonompi.

Jäsenmaiden mielessä kummittelee myös 2000-luvun alussa pitkään ja hartaasti valmisteltu perustuslakisopimus, joka kaatui loppumetreillä Ranskan ja Hollannin kansanäänestyksissä.

Jäsenmaat ovatkin väistelleet asiaa pitkään. Sen sijaan osa maista ajaa pe­rus­­sopimuksiin jätetyn ”takaportin” hyödyn­tä­mistä. Esimerkiksi ulko- ja turvallisuuspolitiikassa voitaisiin siirtyä määräenemmistöpäätöksiin ilman perussopimusten muuttamista, pelkällä jäsenmaiden päätöksellä.

Siirtymä kuitenkin edellyttää jäsenmaiden yksimielisyyttä. Sitä ei toistaiseksi ole ollut.

Myös Suomi haluaa hyödyntää tätä ”takaovea”.

Suomi kuuluu Saksan johtamaan yhdeksän maan ryhmään, joka tukee määräenemmistöpäätösten lisäämistä EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikassa.

Ryhmä haluaa myös tehostaa päätöksentekoa siten, että jäsenmaa voi jättäytyä yksittäisen päätöksen ulkopuolelle ilman, että torppaa sen. Keino on ollut harvoin käytössä.

Juha Jokelan mukaan Suomi on kannattanut käytännössä koko jäsenyytensä ajan EU:n päätöksenteon tehostamista yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Ajatus on ollut, että EU-politiikan suuntaan pääsee vaikuttamaan helpommin sisä- kuin ulkopuolelta.

”Tehokas yhteinen ja ulko- ja turvallisuuspolitiikka on nähty keskeiseksi Suomenkin vaikutusvallan ja turvallisuuden näkökulmasta”, Jokela sanoo.

Myös Orpon hallitus haluaa tehostaa EU-päätöksentekoa, joskin edeltäjäänsä varovaisemmin. Hallitusohjelmassa määräenemmistöpäätösten lisääminen on ”mahdollista vain rajatuilla ulko- ja turvallisuuspolitiikan aloilla, kuten pakotepolitiikassa”.

Keskeinen kysymys Suomelle on, millä alueilla määräenemmistöpäätöksiä lopulta lisättäisiin. Esimerkiksi perussuomalaiset on oppositiossa vastustanut EU:n määräenemmistöpäätöksenteon laajentamista, Juha Jokela toteaa.

Baltiassa asiaa katsotaan toisin.

”Suvereenius on nähty Baltiassa tärkeäksi etenkin EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Kysymys on herkkä”, sanoo Viron ulkopoliittisen instituutin johtaja Kristi Raik.

Baltian kantaan vaikuttaa muiden EU-maiden Venäjä-politiikka. Etenkin Saksalla ja Ranskalla, jossain määrin myös Suomella, oli baltialaisten mielestä ennen helmikuuta 2022 liian lepsu linja Venäjään. Määräenemmistöpäätösten myötä se olisi voinut lipsahtaa koko EU:n kannaksi.

Venäjän hyökkäyssota on Raikin mukaan vain vahvistanut Baltian näkemyksiä. Näin siitä huolimatta, että koko EU:lla on tällä hetkellä kovempi Venäjä-asenne ja pakotteista on löydetty yhteisymmärrys.

”Etenkin sodan alkuvaiheessa EU-maiden reaktiot olivat aika erilaisia. Baltiassa ei ole riittävästi luottamusta, että EU-maiden kesken löytyy aina yhteinen näkemys siitä, miten turvallisuuspolitiikkaa hoidetaan varsinkin kriittisissä tilanteissa. Todennäköisesti erot tulevat taas tulevaisuudessa näkyviin”.

Asia ei kuitenkaan ole mustavalkoinen. Raik arvioi, että myös Baltiassa voitaisiin tyytyä kompromissiin, jossa esimerkiksi pakotepolitiikassa hyödynnettäisiin määräenemmistöä.

”Ja kyllä määräenemmistöpäätöksiä ajavat maatkin ovat sitä mieltä, että kansallisen turvallisuuden kannalta keskeisissä kysymyksissä jäsenmailla pitää olla jonkinlainen jarrutusmahdollisuus.”

Määräenemmistö muuttaisi päätöksen­teon dynamiikkaa merkittävästi, Jokela ar­vioi. Kynnys käyttää ”hätäjarrua” kasvaisi, sillä vastustajien tulisi eritellä tarkemmin kansalliset elintärkeät edut, joiden perusteella he pysäyttävät päätöksenteon.

Päätöksiä tuskin puskettaisiin kevein perustein määräenemmistöllä läpi. Jäsenmaiden eripura kasvaisi ja maat saattaisivat laiminlyödä päätösten toimeenpanoa.

”Ulospäin se myös antaisi signaalin, että unioni ei ole yksimielinen näissä kysymyksissä ja se antaa mahdollisuuksia vaikuttaa”, Juha Jokela sanoo.

Määräenemmistö kuitenkin lisäsi päätöksenteon todennäköisyyttä ja nopeutta, Jokela arvioi.

Yksi asia on varmaa: helppoa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tehostamisesta ei tule. Unkari ja muut päätöstä vastustavat haraavat tiukasti vastaan.

Laajentumisen takia asia on nyt kuitenkin vahvasti EU-johtajien pöydällä, esimerkiksi epävirallisessa huippukokoukessa Granadassa lokakuun alussa. Käsittely jatkuu joulukuussa, kun Ukrainan ja Moldovan jäsenyysneuvottelujen aloittaminen on huippukokouksen asialistalla.

Jokela on varovaisen optimistinen. Heikentynyt turvallisuustilanne ja laajentumistarve vaikuttavat jäsenmaiden asenteisiin.

”Integraation historiassa suurimpien jäsenvaltioiden ja EU-instituutioiden kannattamat uudistukset ovat lopulta edenneet kompromisseja hakemalla ja vastustajien huoliin vastaamalla”, Jokela sanoo. 

Juttua on muokattu 2.11.2023 klo 11.35. Täsmennetty lausetta, joka koskee 2000-luvun alussa valmisteltua perustuslakisopimusta.