Oikeus teki ratkaisun, joka voi koskea satoja Suomen kuntayhtiöitä – professori: osa voidaan joutua purkamaan
Markkinaoikeuden ratkaisu ja hallituksen uudistukset ovat lisäämässä julkisten hankintojen kilpailuttamista.
Kunnat ja hyvinvointialueet ostavat palveluja omistamiltaan yhtiöiltä miljardeilla euroilla ilman kilpailutusta. Tämä ei kuitenkaan jatku entiseen tapaan, jos markkinaoikeuden viime perjantaina tekemä päätös saa lainvoiman. Mahdollista on myös se, että useiden omistajien kuntayhtiöitä joudutaan purkamaan.
Markkinaoikeus totesi Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen ostaneen Sarastialta palkanlaskentapalveluita lainvastaisesti. Hyvinvointialue oli tehnyt vuonna 2022 yhdeksän miljoonan euron suorahankinnan yhtiöltä, josta se omistaa 0,04 prosenttia.
Sopimuksen vei markkinaoikeuteen Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV). Tätä edelsi elinkeinoelämän järjestöjen virastolle jättämä toimenpidepyyntö hankinnasta.
KKV on oikeuden päätökseen tyytyväinen. Vantaan ja Keravan hyvinvointialue harkitsee siitä valittamista. Päätös saa lainvoiman, jos siitä ei valiteta 30 päivän sisällä tai jos korkein hallinto-oikeus on asiasta aikanaan samaa mieltä kuin markkinaoikeus.
Jos päätöksestä tulee lainvoimainen, se ohjaa hankintalain tulkintaa tulevaisuudessa.
Julkisen toimijan pitää kilpailuttaa hankintansa, jos sen arvo ylittää tietyn rajan. Se voi kuitenkin poiketa tästä vaatimuksesta, jos palvelun tuottava yhtiö on sen määräysvallassa eli on niin sanottu sidosyksikkö.
Suorahankinnoissa houkuttelevaa on niiden nopeus ja helppous. Elinkeinoelämän ja monien asiantuntijoiden mukaan julkisen sektorin tulisi kuitenkin ostaa palvelunsa yksityisiltä yrityksiltä sellaisilla toimialoilla, joilla on toimivat markkinat. Kuntayhtiöiltä tehtävien suorahankintojen pelätään johtavan veronmaksajien rahojen tuhlaamiseen, koska niillä ole kannusteita tuottaa palveluja kilpailukykyiseen hintaan.
Eniten arvostelua ovat herättäneet sellaiset suorahankinnat, joita kunnat ovat tehneet vain nimellisen omistusosuuden turvin. Osuus palveluyhtiöstä on voitu hankkia vain muutamalla sadalla tai tuhannella eurolla. Monet pitävät tätä keinotteluna.
Sarastiassa on osakkaina lähes kolmesataa kuntaa tai muuta julkista toimijaa, joista useimpien omistusosuus jää alle promillen. Yhtiön liikevaihto vuonna 2022 oli yli 75 miljoonaa euroa. Suuria kuntayhtiöitä on muitakin, esimerkiksi kymmenien omistajien Istekki ja satojen omistajien Kuntien Tiera.
Markkinaoikeus arvioi, että Vantaan ja Keravan hyvinvointialueella ei ollut Sarastiassa sellaista tosiasiallista määräysvaltaa, että yhtiö olisi hankintalain mukainen sidosyksikkö hyvinvointialueelle. Tulkinta ei perustunut pelkästään vähäiseen omistukseen, vaan myös siihen, että hyvinvointialue ja muut vähemmistöosakkaat eivät voineet saada yhtiön hallitukseen edustajaa ilman viiden pääomistajan myötävaikutusta.
”Ratkaisu ei ollut mitenkään yllättävä. Todennäköisesti kaikki hankintajuridiikkaa enemmän tuntevat tiesivät lopputuloksen etukäteen”, sanoo Lapin yliopiston julkisen talousoikeuden professori Kirsi-Maria Halonen.
Markkinaoikeus on katsonut jo aiemmassa ratkaisussaan, että jos julkisella toimijalla ei ole hallituspaikkaa omistamassaan yhtiössä, kyseessä ei ole sen sidosyksikkö. Eräässä toisessa tapauksessa 0,1 prosentin omistusosuus katsottiin osoitukseksi liian vähäisestä vaikutusvallasta.
Halosen mukaan Sarastia-päätös on vielä aikaisempia merkityksellisempi, koska sen kohteena oli iso yritys ja se oli perusteltu poikkeuksellisen perusteellisesti, EU:n oikeuskäytäntö huomioiden. Ratkaisussa oli eritelty seikkaperäisesti etenkin sitä, mitä tarkoittaa tosiasiallinen määräysvalta yhtiössä.
Markkinaoikeuden ratkaisusta käy ilmi, ettei omistusosuus yksin määrittele määräysvaltaa, Halonen sanoo. Pienelläkin omistajalla voi olla valtaa, jos esimerkiksi osakassopimus takaa sille hallituspaikan tai oikeuden torjua epämieluisat päätökset.
Jos markkinaoikeuden ratkaisu saa lainvoiman, mitkä ovat sen vaikutukset?
Kirsi-Maria Halosen mukaan päätöksen seurauksia joudutaan arvioimaan Suomen kaikissa kuntayhtiöissä, joilla on monta omistajaa. Suurin paine muutoksiin on siellä, missä omistus on hajautunein.
”Satojen omistajien yhtiöissä on lähes mahdotonta rakentaa toimintamallia sellaiseksi, että se täyttäisi EU-hankintalainsäädännön ja hankintalain mukaiset tosiasiallisen määräysvallan vaatimukset.”
Lain mukaan sidosyksikön ei tulisi tehdä omistajansa tahdon vastaisia päätöksiä. Tämän toteutuminen voi olla hyvin vaikeaa, jos omistajia on satoja, sillä niillä on väistämättä erilaisia näkemyksiä. Halosen mielestä lukuisten omistajien kuntayhtiöt eivät pysty täyttämään tuoreen laintulkinnan vaatimuksia esimerkiksi niin, että pienosakkaille osoitetaan yksi yhteinen hallituspaikka.
”Laajasti omistettuja yhtiöitä joudutaan purkamaan tai niiden rakennetta pitää muuttaa”, hän arvioi.
Ratkaisun vaikutukset voivat ulottua Halosen mukaan myös niihin kuntayhtiöihin, joilla on vain muutamia omistajia.
”Jos esimerkiksi kolmen tai neljän omistajan yhtiössä yksi pääomistaja päättää käytännössä kaikki asiat, sekin joutuu muuttamaan toimintaansa.”
Halosen arvion mukaan todennäköisesti sadat yhtiöt joutuvat tarkastelemaan sidossuhteen täyttymistä, jos oikeuden päätös saa lainvoiman. Muutoksia joudutaan tekemään ainakin kymmenissä yhtiöissä.
Myös kuntayhtiöiden edunvalvojan Kustos ry:n toiminnanjohtajan Päivi Pitkäsen mukaan markkinaoikeuden ratkaisun vaikutukset yhtiöihin ovat merkittävät, jos päätös saa lainvoiman. Hän haluaisi kuitenkin etsiä myös muita vaihtoehtoja kuin yritysten purkaminen tai pienentäminen. Tällaisia voisivat olla pienomistajien määräysvallan lisääminen ja yrityksen rakenteen muuttaminen.
Yksi vaihtoehto olisi hankkia palvelut muilta kuin osakeyhtiöiltä.
”Kunnat voisivat esimerkiksi muodostaa kuntayhtymiä, jotka tuottaisivat palvelut.”
Pitkäsen mukaan toinen mahdollinen vaihtoehto olisi se, että palveluja nykyään tuottavat yhtiöt perustaisivat tytäryhtiöitä, joista kunkin omistajiksi tulisi rajattu määrä julkisen sektorin omistajia.
Professori Halonen kertoo saaneensa sen käsityksen, että osa kuntayhtiöistä haluaisi täyttää tiukentuvat vaatimukset vain muodollisesti.
”Niiden tavoitteena on jatkaa liiketoimintaa kuten ennenkin ja kehittää sitä varten jokin uusi hallinnollinen rakenne.”
Hänestä yhtiöiden purkamisilta ei voida kuitenkaan välttyä.
”On hyvin tulkinnanvaraista, voidaanko lain vaatimus täyttää sillä, että muodostetaan emoyhtiö, jolla on satoja omistajia, ja sille tytäryhtiöitä, joista kullakin on vaikkapa kymmenen omistajaa.”
Laajasti omistettujen kuntayhtiöiden asema on tiukentumassa myös toisella tavalla. Petteri Orpon (kok) hallitus sopi ohjelmassaan, että julkisen toimijan pitäisi ”yleinen etu” huomioiden omistaa yhtiöstä vähintään kymmenen prosenttia, jotta yhtiö voidaan katsoa sen sidosyksiköksi. Jos tämä tavoite toteutetaan, kuntayhtiöllä voi olla käytännössä korkeintaan kymmenen omistajaa.
Maaliskuussa aloitti toimintansa työ- ja elinkeinoministeriön asettama työryhmä, jonka tehtävä on valmistella tätä ja lukuisia muita kilpailuttamista edistäviä hallitusohjelman kirjauksia lainsäädännöksi. Hallituksen on tarkoitus antaa hankintalain uudistamista koskeva lakiesitys eduskunnalle syksyllä 2025.
Lainvalmistelun pohjustamiseksi KKV on selvittänyt ministeriölle, että julkinen sektori ostaa sidosyksikköyhtiöiltä palveluja vuosittain noin 4–5 miljardilla eurolla. Luvusta on rajattu pois hankintalain soveltamisen näkökulmasta epäolennaiset ostot, kuten kuntien kiinteistöyhtiöilleen maksamat vuokrat.
KKV:n mukaan Suomessa on ainakin 250 sellaista kuntayhtiötä, joiden omistajista yhden tai useamman omistusosuus jää alle kymmenen prosentin.
”Tällaisten pienomistajien ostojen summaksi arvioisin noin miljardi euroa”, sanoo KKV:n tutkimusohjaaja Jan Jääskeläinen.
Lakiuudistuksella voi siis toteutuessaan olla miljardiluokan vaikutukset siihen, miten kunnat ja hyvinvointialueet tekevät vastaisuudessa hankintoja. Todennäköinen seuraus on kilpailutusten yleistyminen.
Suurimmat muutospaineet kohdistuvat tietotekniikan ja taloushallinnon palveluja tuottaviin kuntayhtiöihin. Lähes jokaisella niistä on pienomistajia, ilmenee KKV:n selvityksestä.
Näillä toimialoilla merkittävä osa julkisista hankinnoista on vapaan kilpailun ulottumattomissa.
Esimerkiksi vuonna 2022 julkinen sektori osti taloushallinnon palveluja noin 180 miljoonalla eurolla kuntaomisteisilta yhtiöiltä, mutta vain neljällä miljoonalla eurolla yksityisiltä, kertoo Handatan julkisten hankintojen tietokanta. Yhtiön keräämät tiedot kattavat toimialan hankinnoista arviolta noin 70 prosenttia.
Verovaroin tehdyt mittavat ostot näkyvät myös sidosyksiköissä. Kuntaomisteiset Sarastia ja Monetra lukeutuvat Suomen suurimpiin taloushallintoyrityksiin.