Kuka maksaa, kun kunta sössii? ”Luottamus­miehet toimivat usein kyseenalaisesti ja vastoin yleistä etua”

Rikosoikeudellinen virkavastuu koskee sekä kuntien viranhaltijoita että luottamushenkilöitä, muistuttaa virkarikosprofessori.
Kotimaa 19.1.2017 07:26
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu. Arkistokuva.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu. Arkistokuva. © TROND H. TROSDAHL / Lehtikuva

Kun kunnan päätöksentekoa käsittelevät hallintotuomioistuimet, esitutkinta- ja syyttäjäviranomaiset sekä käräjäoikeudet, käsissä on vyyhti, josta vain harva saa selvää.

On kysymyksiä, jotka ovat päätöksenteon kannalta kiusallisia: Huonoa hallintoa vai lakien rikkomista? Lainvastaisena kumottu päätös vaiko myös virkarikos? Epäasiallista vaikuttamista vai korruptiota ja lahjontaa?

Entä kuka ”maksaa viulut”? Kuntalaiset veronmaksajina vai lainvastaisia päätöksiä tehneet päättäjät?

Suomi nimetään vuodesta toiseen hyvän hallinnon ja alhaisen korruption tasavallaksi.

”Silti kunta on ’alusta’ myös hyvä veli ja hyvä sisar -verkostoille ja jopa korruptiolle”, sanoo rikos- ja prosessioikeuden emeritusprofessori Pekka Viljanen.

Esimerkiksi kuntien maankäyttöön ja kaavoitukseen saattaa kytkeytyä rakenteellista korruptiota. Vaikka kyse ei ole välttämättä ”ruskeiden kirjekuorien politiikasta”, hyvät veljet ja sisaret voivat vaikuttaa taustalla, jotta päätöksistä tulisi ”oikeanlaisia”.

Viljanen toteaa, että kyse voi olla myös ”palvelus palveluksesta” -politiikasta. Välttämättä rahaa ei vaihdu, mutta osapuolille syntyy ”suotuisia päätöksiä”, jotka tuottavat taloudellista hyötyä.

Mutta on myös tapauksia, joissa on ollut kyse suurista taloudellisista hyödyistä. Lähihistoriastamme tällaisesta toimintakulttuurista löytyy lukuisia esimerkkejä.

Hyvät veljet ja sisaret kunta-alaa hämmentämässä.

Parhaillaan yksi tällainen tapaus on Helsingin käräjäoikeuden käsiteltävänä. Kyseessä on Vantaan entisen kaupunginjohtajan Jukka Peltomäen (sd) lahjusoikeudenkäynti.

Professori Pekka Viljanen on kommentoinut tapausta Helsingin Sanomille.

Vantaan ja Peltomäen kohdalla näkyy Viljasen mukaan tapaus se, mistä kunnissa voi vakavimmillaan olla kysymys: täydellisestä eksymisestä julkisen vallan käytössä.

Tuomiota ei ole vielä annettu, joten kyse on ainakin toistaiseksi rikosepäilyistä.

Hyvät veljet ja sisaret ovat hämmentäneet kunta-alaa jo kauan ennen tapaus Vantaatakin.

Rakennuslehden toimituspäällikkö Seppo Mölsä julkaisi lokakuussa 2016 Rakentamisen mustan kirjan, joka kattaa rakennus- ja kiinteistöalan poliitikkojen ja virkamiesten lahjustapaukset 1960-luvulta lähtien. Kirjassa kerrotaan myös, miten yleishyödyllinen rakennuttaminen muuttui ”poliitikoiden pohjattomasta vaalikukkarosta ahneeksi kiinteistösijoittamiseksi”.

Rakentamisen musta kirja siteeraa Viljasen haastattelua Helsingin Sanomissa vuonna 2005.

”Erityisesti kunnalliset luottamusmiehet toimivat usein kyseenalaisesti ja vastoin yleistä etua henkilökohtaisten suhteidensa perusteella”, Viljanen totesi tuolloin.

Professorilla ei ole ollut syytä muuttaa näkemystään.

 

Vuoteen 1990 asti lahjuksen rangaistavuuden edellytys oli, että asianomainen virkamies sai itse lahjuksesta etua. Nykyisen lain mukaan kyse voi olla hyödyn tuottamisesta myös jollekin toiselle, Pekka Viljanen kertoo.

Seppo Mölsä valottaa kirjassaan rakentamisen harmaata sekä pimeää puolta. Julkinen raha, siis verorahoitus, kytkeytyy lähes poikkeuksetta näihin tapauksiin. Lahjusrikoksista on tuomittu kuntien viranhaltijoille jopa vankeutta.

On Helsingin kaupungin metrojupakka, Kuusamon kaupungin kaavoituskuvioihin ja Rukan maakauppoihin liittynyt Tulihta-vyyhti, jossa kaupungin johtavat virkamiehet saivat kovia tuomioita. Ja on 1980-luvulla erityisesti Tampereella kohahduttanut Noppa-juttu silloisen kaupunginjohtajan Pekka Paavolan automatkoineen. On myös tapaus Turku, joka ehti pitkään sairastaa ikiomaa Turun tautiaan.

Viljasen mukaan oma lajinsa ovat vielä virka-aseman väärinkäyttämisrikokset – päätökset, joissa menetellään tahallaan kuntaa koskevien lakien vastaisesti.

”Hallinto-oikeuksissa kuntien päätöksiä kumotaan ’harkintavallan väärinkäyttönä’, jos päätöksiä on tehty ilmeisen epäasiallisin perustein ja jos valtaa on käytetty aivan toiseen tarkoitukseen kuin mihin sitä on annettu.”

Mutta jos tällainen tapaus johtaa poliisin tutkintaan ja jos syytteet nostetaan ja tuomioita tulee, kyse on virka-aseman väärinkäytöstä.

”Siitä voi saada maksimissaan kahden vuoden vankeustuomion. Jos tuomio tulisi törkeästä virka-aseman väärinkäyttämisestä, tuomio voisi olla maksimissaan neljä vuotta vankeutta ja viraltapano”, Viljanen sanoo.

Eri tuomioistuinten roolia saattaa olla vaikeaa jäsentää.

Kun kunnan päätöksenteko suistuu raiteiltaan, tuloksena voi olla myös laaja virkarikostutkinta. On ilmeistä, että Kittilän ja Pyhäjärven päättäjien tekoja puidaan vielä käräjäoikeuksissa.

Kittilä ja Pyhäjärvi ovat esimerkkejä siitä, että hallintotuomioistuinten kumottua kunnan lainvastaisia päätöksiä niitä onkin alkanut tutkia poliisi.

Kittilässä on käynnissä keskusrikospoliisin laaja tukinta, joka alkoi kunnan enemmistöomistaman hissiyhtiön hankintasotkuista ja kääntyi kunnanjohtaja Anna Mäkelän lainvastaiseksi irtisanomiseksi. Sen jälkeenkin päättäjät ovat puuhanneet vielä paljon muuta.

Pyhäjärvi on onnistunut ”sössimään” asiansa sekaisin, kun joukko kunnan keskeisiä päättäjä pyrki kaikin keinoin estämään kaupunginjohtaja Tita Rinnevaaran paluun virkaansa virkavapaalta.

Oulun syyttäjänvirasto tiedotti 17. tammikuuta, että kihlakunnansyyttäjä Ilpo Lehto on nostanut syytteen ”virka-aseman väärinkäyttämisestä liittyen Pyhäjärven kaupunginjohtajan Tita Rinnevaaran irtisanomismenettelyyn koskien vuoden 2013 tapahtumia. Vastaajina on tuolloisia kaupunginhallituksen jäseniä ja osin asian esittelystä vastannut virkamies.”

Pyhäjärven Sanomat uutisoi syytteet saaneiden nimetkin.

Viljanen arvioi, että Kittilän ja Pyhäjärven kaltaiset tapaukset ovat hankalaa seurattavaa siksi, että eri tuomioistuinten roolia saattaa olla vaikeaa jäsentää.

”Aivan ensiksi on ymmärrettävä, mitä tarkoittaa virkavastuu. Rikosoikeudellinen virkavastuu koskee sekä kuntien viranhaltijoita että luottamushenkilöitä”, professori muistuttaa.

Professori Pekka Viljanen.

Professori Pekka Viljanen. © Kari Hautala

Viljanen on seurannut Kittilä-vyyhtiä Suomen Kuvalehden pyynnöstä toukokuusta 2014 lähtien. Hän on perehtynyt myös tapaus Pyhäjärven keskeisiin käänteisiin.

Viljanen jäi Turun yliopiston rikos- ja prosessioikeuden professorin virasta lokakuun 2016 alusta eläkkeelle. Hän aukoi jäähyväisluennollaan marraskuussa Kittilän vyyhtiä, joka on suomalaisessa kunnallishallinnossa hurjin esimerkki epäasiallisesta julkisesta päätöksenteosta.

Sekä Pohjois-Suomen hallinto-oikeus että KHO katsoivat kunnanjohtaja Mäkelän irtisanomisen lainvastaiseksi muotovirheen perusteella. Mäkelää ei kuultu lopullisesta raportista, johon oli listattu epäluottamuksen perusteet.

Moni Kittilän päättäjistä toistaa nyt opinkappaleenaan lausetta: ”Vain pieniä muotovirheitä.”

Niiden väitetään syntyneen Kuntaliiton ontuvalla opastuksella, ja Kittilä onkin päättänyt ensimmäisenä kuntana erota Kuntaliiton jäsenyydestä.

Nyt sitten ihmetellään, kun ”pieniä muotovirheitä” tutkii KRP.

 

Viljasen mukaan siitä, että kunnan viranomaisten päätöksiä voidaan kumota hallinto-oikeuksissa, ei mitenkään voi seurata, että päätösten tekijät eivät voisi joutua henkilökohtaiseen rikosoikeudelliseen vastuuseen.

Professori muistuttaa, että hallinto-oikeuksilla ja käräjäoikeuksilla on omat, erilaiset tehtävänsä.

”Hallinto-oikeus voi kumota lainvastaisen päätöksen. Mutta se ei voi tuomita päätöksen tekijöitä rangaistukseen päätöksenteossa mahdollisesti tehdyn rikoksen johdosta, eikä se voi velvoittaa korvaamaan rikoksella aiheutettua vahinkoa.”

Rangaistuksen – ja vahingonkorvauksenkin – tuomitsee rikoksen perusteella käräjäoikeus.

”Käräjäoikeus ei sen sijaan voi kumota lainvastaista päätöstä, jonka yhteydessä rikos on tehty”, Viljanen jatkaa.

Professori pahoittelee, että hallinto-oikeudet eivät tutki ja ota kantaa kaikkiin valitusperusteisiin, jos päätöksessä on muotovirhe, joka johtaa päätöksen kumoamiseen.

Viimeksi tämä tuli esille 4. tammikuuta KHO:n antamassa päätöksessä tapaus Kittilästä, kun KHO pysytti Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen ”tapaus Esa Mäkisen” kohdalla.

Kunnan hallintojohtaja Esa Mäkinen siirrettiin syrjään kunnanhallituksen sihteerin tehtävistä syksyllä 2015 epäasiallisin perustein, mutta hallinto-oikeuksissa ei koskaan päästy tutkimaan valituksen varsinaisia sisältöperusteita, koska kunnanvaltuuston päätös kumottiin muotovirheiden perusteella.

Kuvaavaa on, että KRP on ottanut Mäkisen syrjään siirtämisen tutkittavakseen.

”Tuollaiset muotovirheiden vuoksi kumotut päätökset antavat halukkaille – ja heitähän riittää – tilaisuuden vähätellä päätöksiä sanomalla, että kyse oli vain vähäisistä muotovirheistä”, professori Viljanen sanoo.

”Silloin sivuutetaan joko ymmärtämättömyydestä tai tahallisesti se tosiasia, että hallintotuomioistuimet eivät lainkaan ottaneet kantaa päätösten sisältöä koskeneisiin valitusperusteisiin.”

 

Virkarikosprofessori tähdentää, että kun hallinto-oikeudet kumoavat kuntien päätöksiä muotovirheen perusteella, se ei tarkoita sitä, että ne olisivat hyväksyneet päätökset muutoin.

Pekka Viljasen mielestä hallintotuomioistuimien käytäntö ei ole ongelmaton. Kun kaikkiin valitusperusteisiin ei oteta kantaa, se voi johtaa siihen, että kunnanvaltuusto tekee uuden, samansisältöisen päätöksen menettelyllisesti virheettömästi.

”Kun tästä päätöksestä valitetaan, vasta silloin saadaan hallintotuomioistuimen kannanotto päätöksen varsinaiseen sisältöön. Työn ja ajan säästö, jota alun perin tavoiteltiin, menetetään varmaankin tätä kautta”, professori arvioi.

Viljasen mukaan hallintotuomioistuimissa ei ole ratkaisevaa, onko menettelyvirhe valituksenalaisessa päätöksessä tehty tahallisesti vai huolimattomuudesta.

”Rikosasioissa yleiset tuomioistuimet sitä vastoin antavat sille suuren merkityksen. Menettelyvirheellä voidaan aiheuttaa päätöksen kohteena olevalle henkilölle vahinkoa samalla tavalla kuin sisällöltään virheellisellä päätöksellä. Jos menettelyvirhe tehdään tahallisesti, voi ääritapauksessa olla kyse virka-aseman väärinkäyttämisrikoksesta.”

”Kunnanvaltuutettujen tulee katsoa kunnan etua.”

Lopulta professori Pekka Viljanen vastaa myös kysymykseen lainvastaiseen päätöksentekoon liittyvästä korvausvastuusta.

Tästä aiheesta on puhuttu paljon tapaus Kittilän kohdalla. Kunta on jo kahdesti päättänyt erokorvauksista Anna Mäkelälle, mutta menettely ei näytä hyvältä eikä turvalliselta päätökset tehneiden valtuutettujen ja varavaltuutettujen kannalta.

”Kunnanvaltuutettujen tulee katsoa kunnan etua. Elleivät he niin tekisi, he saattaisivat joutua vastuuseen kunnan edun vastaisesta päätöksenteosta”, Viljanen muistuttaa.

”Jos kyse olisi tahallisesta virkarikoksesta, joka johtaa tuomioon, kunta joutuu harkitsemaan tällaisesta menettelystä aiheutuneiden kulujen perimistä tuomituilta, koska muunlainen toiminta olisi kunnan edun vastaista.”

Tapaukset Kittilä ja Pyhäjärvi pakottavat kuntia jatkossa parempaan ja perustellumpaan päätöksentekoon, Viljanen arvelee.

”Ja jos niin on, näistä suunnattomista sotkuista koituu jotakin hyvää.”

Yksi konkreettinen tulos tapaus Kittilästä on jo saatu: kuntalain muutos, joka tunnetaan Lex Kittilänä.