Vallankäytön harmaa vyöhyke: Valtiosihteerit ovat voimakas eturyhmä

Profiilikuva
Matti Vanhanen
Teksti
Juhani Kivelä

Matti Vanhanen vaatii presidentin ja hallituksen toimivaltaan perustuslakiuudistuksessa jääneen tulkinnanvaraisuuden selkiinnyttämistä ja pitää tärkeänä, että valtioelinten rooleista ei synny epäselvyyttä. Perustuslakiongelmat ovat tehdyn kompromissin perusteella läpinäkyviä ja sellaisina ratkaistavissa.

Suurempi julkisuuteen näkymätön ongelma on poliittis-hallinnollisen järjestelmämme uusi epäselvä alue: poliittisten valtiosihteerien muodostama harmaa vallankäytön vyöhyke.

Pääministerin kansliassa on ollut vuodesta 1990 lähtien poliittinen valtiosihteeri. Vanhasen I hallitus perusti lain muutoksen jälkeen yhdeksän valtiosihteerin virkaa eri ministeriöihin vuonna 2005. Vanhasen II hallitus lisäsi niitä vielä yhdellä 2007.

Valtioneuvoston kanslian tulevaisuuskatsauksessa (Vnk 19/2010, pdf) tavoitteena on, että jokaisella ministerillä olisi oma poliittinen valtiosihteeri. Tämä ei ollut valtiosihteerijärjestelmää esittäneen Nikulan komitean tavoite 2002.

Pääministerin kanslian valtiosihteerin asema on selkeä. Hän toimii valtioneuvoston ohjesäännön mukaan ”pääministerin lähimpänä apuna”. Muiden ministerien kohdalla tilanne on toinen. Valtiosihteerien tehtävänä on ”toimia ministerin apuna ja edustajana”. He toimivat osana ministeriön ylintä johtoa. Laajat toimintamahdollisuudet avaava monitulkintainen pykälä on ongelmallinen.

Valtiosihteerikysymystä sivuttiin perustuslakia valmistelleessa Taxellin komiteassa 2010. Komiteatyön taustaksi tehden selvityksen mukaan ”valtiosihteerijärjestelmän toimintaa koskevat kehittämisehdotukset eivät tässä vaiheessa näyttäisi antava aihetta välittömiin säädösmuutoksiin.”

Näyttää kuitenkin siltä, että aihetta muutoksiin olisi ja erityisesti ennen kuin järjestelmää laajennetaan. Vaihtelevat kokemukset perustelevat muutostarpeita, ja järjestelmä on liian riippuvainen ministerien ja valtiosihteerien henkilökemioista ja ministeriöiden hallintokulttuureista. Myös ruotsalaisten laajemmat kokemukset poliittisista valtiosihteereistä tukevat uudelleenarviointia.

Ruotsin pitkäaikainen valtionvarainministeri Kjell Olof Feldt on arvostellut sikäläistä järjestelmää ja todennut, että epäselvyydet poliitikko- ja virkamiesroolien välillä ovat Ruotsin hallinnon ongelma. Feldtin mielestä poliittiset valtiosihteerit ovat omaksuneet asteittain ministerin roolin ja heistä on tullut eräänlaisia varaministereitä, jotka eristävät ministereitä toimeenpanosta ja toimivat omien intressiensä mukaisesti ja petaavat usein itselleen virkapaikkoja.

Suomessakin poliittiset valtiosihteerit tavoittelevat valta-asemiensa vahvistamista, jos säädökset vain antavat siihen mahdollisuuksia. Poliittinen valtiosihteeri Velipekka Nummikosken mukaan kyseessä on valmisteluvallan uusjako: jos poliittisten valtiosihteerien asema esitysten valmistelussa korostuu, jonkun ehkä vähenee.

Nykyisissä EU- ja globaalihallinnan oloissa ministerit tarvitsevat avustajia, jotkut ministerit jopa useita, toisille voi tosin yksikin riittää.

Ykkösavustajien nimikkeeksi sopii poliittinen valtiosihteeri. Nimi ei ole ongelma, mutta epäselvät vastuut ovat. Jos valtiosihteerijärjestelmää nykyisillä tulkinnanvaraisuuksilla laajennetaan, sitä on sen jälkeen vaikea purkaa. Valtiosihteereistä tulee niin voimakas eturyhmä, että se huolehtii sekä vallastaan että eduistaan.

Uuden hallituksen ministereiden on ratkaistava, riittävätkö heille avustajat vai haluavatko he itselleen edustajia. Kyse on paljon enemmästä: kehitetäänkö suomalaista poliittis-hallinnosta järjestelmää politiikan ja hallinnon suhteissa läpinäkyväksi vai annetaanko politiikan ja toimeenpanon väliin muodostua näkymätön ja vailla selviä vastuita oleva vallankäytön vyöhyke?

Aiheesta lisää
Matti Vanhanen: Pääministeri EU-Obama -kokoukseen (Suomenkuvalehti.fi 27.2.2011)