Vallan rajat
Hovioikeus vapautti kuntapäättäjät virkarikossyytteistä. Tuomio sallii poliitikoille ennennäkemättömän laajan harkintavallan, sanovat oikeusoppineet.
Kaikki alkoi syksyllä 2013, kun Kittilän kunnanjohtaja teki tutkintapyynnön Levin hissiyhtiön toimitusjohtajasta Jouni Palosaaresta. Tutkintapyyntö liittyi yhtiön hissikilpailutukseen. Palosaaren epäiltiin suosivan toista tarjoajaa.
Kunnanhallitus peruutti tutkintapyynnön vain pari viikkoa myöhemmin. Lopulta kunnanjohtaja Anna Mäkelä irtisanottiin, perusteena luottamuspula.
Yli seitsemän vuotta myöhemmin, 3. toukokuuta 2021, Rovaniemen hovioikeus antoi tuomionsa laajassa virka- ja työrikoskokonaisuudessa. Kaikki syytteet 27:ää luottamushenkilöä ja yhtä muuta henkilöä vastaan hylättiin.
Näiden ajankohtien välissä on ehtinyt tapahtua paljon.
Irtisanomista on käsitelty hallintotuomioistuimissa. Sekä Pohjois-Suomen hallinto-oikeus että korkein hallinto-oikeus katsoivat, että Mäkelän erottaminen oli ollut laiton erilaisten laiminlyöntien takia. Mäkelä sai virkansa takaisin, mutta ei voinut palata hoitamaan sitä.
Hallintotuomioistuimet tutkivat viranomaisten päätösten lainmukaisuutta valitusten pohjalta ja niillä on valta kumota esimerkiksi kunnan lainvastainen päätös. Laiton päätös ei kuitenkaan automaattisesti ole virkarikos.
Nyt Rovaniemen hovioikeus siis punnitsi sitä, olivatko kuntapäättäjät syyllistyneet Mäkelän kohtelussa virka- ja työrikoksiin.
Kuntapäättäjiä syytettiin törkeästä virka-aseman väärinkäyttämisestä. Irtisanomista valmistelleen tilapäisen valiokunnan sihteeriä syytettiin avunannosta törkeään virka-aseman väärinkäyttämiseen.
Syytteet koskivat valiokunnan valmistelua, valtuuston tekemää irtisanomispäätöstä sekä kunnanhallituksen päätöksiä laiminlyödä irtisanomispäätöksen laillisuusvalvonta.
Lisäksi kahdeksaa kunnanhallituksen jäsentä ja varajäsentä syytettiin virka-aseman väärinkäyttämisestä heidän vedettyään Mäkelän tekemän tutkintapyynnön pois. Syyttäjien mukaan he toimivat kunnan etua vastaan ja tuottivat hyötyä Palosaarelle.
Syyttäjien mukaan Mäkelän irtisanominen oli kosto tutkintapyynnön tekemisestä, ja taustalla vaikutti rakenteellinen korruptio.
Lisäksi osaa Kittilän kunnanhallituksen jäsenistä ja varajäsenistä syytettiin työsyrjinnästä ja työturvallisuusrikoksesta sekä virka-aseman väärinkäyttämisestä. Syyttäjien mukaan Mäkelää kohdeltiin tutkintapyynnön tekemisen jälkeen monin tavoin epäasiallisesti ja hänen työtehtäviensä hoitamista vaikeutettiin.
Tutkintapyynnön peruuttaminen saattoi hyödyttää Palosaarta, mutta oikeuden mukaan se ei ollut päättäjien tarkoitus.
Hovioikeuden mukaan vastaajat eivät ylittäneet heille kuuluvaa harkintavaltaa vetäessään tutkintapyynnön pois. Vaikka päätös saattoi hyödyttää Palosaarta, oikeuden mukaan se ei ollut päättäjien tarkoitus.
Syytteet työrikoksista jäivät hovioikeuden mukaan näyttämättä toteen. Oikeus tarkasteli päättäjien kunnanjohtajaan kohdentamia toimia yksittäisinä tapahtumina, ei syyttäjien tapaan lähes vuoden kestäneenä tapahtumasarjana. Syyttäjien mukaan Mäkelän työnteko vaikeutui ja terveys vaarantui kokous kokoukselta.
Kun Mäkelää irtisanottiin, päättäjät laiminlöivät hänen kuulemisensa. Valtuutettuja oli ennen äänestystä myös varoitettu siitä, ettei Mäkelää ollut kuultu kaikista irtisanomisen perusteita käsitelleistä asiakirjoista.
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus ja korkein hallinto-oikeus katsoivat päätöksissään vuonna 2016, että irtisanomisessa oli käytetty perusteita, joista Mäkelää ei ollut kuultu. Molemmat hallintotuomioistuimet pitivät tätä niin vakavana virheenä, että irtisanominen kumottiin ottamatta edes kantaa niihin perusteisiin, joista Mäkelää oli kuultu.
Rikossyytteitä käsitellyt hovioikeus päätyi toiseen näkemykseen. Sen mukaan ne irtisanomisperusteet, joista Mäkelää oli jo kuultu, riittivät. Ja ettei niillä perusteilla, joista ei ollut kuultu, ollut vaikutusta lopputulokseen.
Oikeus piti kuulemisvirheitä ”rikosoikeudellisesti arvioituna kokonaisuutena arvostellen vähäisinä”. Tätä perusteltiin muun muassa sillä, että Mäkelä saattoi hakea päätökseen muutosta hallintotuomioistuimista.
Syyttäjien mukaan Kittilän tilapäisen valiokunnan raportin irtisanomisperusteet eivät olleet oikeita ja todellisia. Syyttäjät katsovat antaneensa käräjäoikeudessa ja hovioikeudessa kirjallisiin todisteisiin ja todistajien kuulemisiin perustuvan näytön siitä, että raportin irtisanomisperusteista ei oikeastaan mikään pitänyt paikkaansa.
Hovioikeus sen sijaan katsoi, että perusteet eivät olleet pääosin ilmeisen paikkansa pitämättömiä. Hovioikeus ei yksilöi tarkasti, mitkä perusteet olivat riittäviä.
Miltä kuntapäättäjien virkavastuu näyttää Rovaniemen hovioikeuden tuomion valossa?
Asianajaja, varatuomari Olli Siponen puolusti kolmea kuntapäättäjää oikeudessa. Hänen mukaansa asia meni niin kuin pitikin.
”Onhan tämä oikeusprosessi harvinainen asia sillä tavalla, että sekä käräjäoikeudessa että hovioikeudessa syytteet käsiteltiin kolmen tuomarin kokoonpanoissa. Kaikki mahdolliset asiakirjat käytiin läpi ja molemmat tuomiot olivat hyvin seikkaperäisiä.”
”Jokaista päätöstä on katsottu tarkoin ja on päädytty siihen, että kukaan luottamusmies ei ole syyllistynyt rikokseen. Jos ajatellaan kunnallishallintoa, niin virhe hallinnossa ei ole rikos. Tämä linjaus on tärkeä luottamushenkilöiden kannalta.”
Hän ei näe Kittilää ennakkopäätöksenä.
”Virkavastuun kynnys ei muuttunut tässä tuomiossa mihinkään suuntaan, eikä tällä tuomiolla ole ennakkopäätösarvoa.”
Siposen mukaan myöskään kunnanjohtajan asema ei muuttunut tuomiolla: irtisanominen perustuu edelleen luottamuspulaan.
Syyttäjät puolestaan katsovat tuomion osoittavan, että rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä ei sovelleta kuntapäättäjiin – toisin kuin rikoslaissa säädetään ja lainsäätäjä on tahtonut.
”Keskeisiä syyttäjien argumentteja ja esitetty näyttö on käytännössä jätetty huomioimatta ja arvioimatta perusteluissa”, sanoo aluesyyttäjä Katri Junnikkala-Heikkinen.
Tuomioon voi hakea valituslupaa korkeimmalta oikeudelta. Syyttäjät kertovat harkitsevansa tätä keskusteltuaan ensin valtakunnansyyttäjän toimiston kanssa. Vuosittain hakemuksia tulee oikeuteen noin 2 500 ja alle 10 prosenttia saa valitusluvan.
”Jos virkavastuuta ei ole, korruptioalttiimmissa asioissa voisi menetellä kuin sika vatukossa.”
Suomen Kuvalehden haastattelemien oikeusoppineiden mukaan tuomio antaa poliitikoille erittäin laajan harkintavallan, mutta kunnanjohtajille olemattoman oikeusturvan.
”Tuomiolla on suuri yleinen merkitys, jos se jää voimaan”, sanoo Helsingin yliopiston hallinto-oikeuden emeritusprofessori Olli Mäenpää.
Hänen mukaansa oikeus tulla kuulluksi asiassaan on oikeusvaltion kulmakiviä.
”Se kuuluu perustuslain ja hallintolain mukaan myös hyvän hallinnon takeisiin. Tätä oikeutta ei sovi vähätellä varsinkaan, kun kysymys on yksilön oikeusturvan kannalta hyvin merkittävästä päätöksenteosta.”
Mäenpään mukaan hovioikeus katsoo tapausta puolustuksen näkökulmasta.
”Oikeudellista arviointia luonnehtii myötätunto ja parhain päin selittämisen periaate, myötäsukaisuus vastaajia kohtaan.”
”Hovioikeus ei havaitse mitään ongelmaa siinä, kuinka hallinto- ja julkisoikeudellisia velvoitteita on noudatettu Kittilän päätöksenteossa, vaan tulkitsee juridiikkaa siten, että se mahdollistaa harkintavallan väärinkäytön ja jopa mielivallan.”
Turun yliopiston rikos- ja prosessioikeuden professorin Pekka Viljasen mukaan viranhaltijaesittelylle asetettu virkavastuu suojaa päättäjiä. Kaikesta ei tarvitse päättää esittelyn mukaan, mutta lain rajoissa kuitenkin. Esittelijän pitää kertoa, missä lain rajat kulkevat.
”Kittilän päätöksenteossa syrjäytettiin virkamiesesittely joulukuussa 2013, ja siitä lähtien tässä asiassa hankittiin omaa taustavalmistelua. Tämä tekee tapauksen poikkeukselliseksi.”
Oikeusoppineet korostavat, että hovioikeus päätyy eri linjalle kuin hallintotuomioistuimet. Mäenpään mukaan yleisten tuomioistuinten näkemys on eriytynyt siitä, mikä on hallintotuomioistuinten näkemys lainmukaisesta virkatoiminnasta.
”Siltä osin kuin kunnanjohtajan irtisanomistapaus oli hallintotuomioistuinten käsittelyssä, sieltä tuli erittäin vahvaa noottia siitä, että on menetelty lainvastaisesti.”
Korkeimmalla oikeudella olisi Mäenpään mukaan nyt tilaisuus selventää, onko linjaus sellainen, jota saa jatkossa noudattaa. Rikosoikeudellinen virkavastuu laukeaisi kuntapäättäjille näin tuskin koskaan.
”Kyse on myös esimerkiksi julkisista hankinnoista, kaavoituksesta, maankäytöstä ja niin edelleen. Jos virkavastuuta ei ole, kaikista korruptioalttiimmissa asioissa voisi menetellä kuin sika vatukossa.”
Lapin yliopiston rikosoikeuden emeritaprofessorin Terttu Utriaisen mukaan tapaus kiteytyy kunnanjohtajan tekemään tutkintapyyntöön. Hän muistuttaa, että hovioikeuden tuomionkin mukaan kunnanjohtajalla oli oikeus tehdä tutkintapyyntö.
”On siis järjestelmä, jossa kunnanjohtaja voi tehdä tutkintapyynnön, mutta kun hän käyttää oikeuttaan, se johtaakin irtisanomiseen. Jos kunnanjohtajalla on oikeus tehdä tutkintapyyntö ja se oikeuttaa luottamuksen menettämiseen, tässä on normiristiriita.”
Utriaisen mukaan tapaus pakottaa kysymään rakenteellisia, isoja kysymyksiä: Miten kunnassa järjestyy virkamiehen ja luottamushenkilöiden suhde? Miten järjestetään virkamiehen vastuun ja poliittisen vallan suhde? Mikä on rikosoikeuden ja hallinto-oikeuden välinen suhde?
”Näitä kysymyksiä eivät pysty ratkaisemaan kuin ylimmät oikeusasteet. Ja jos ne eivät sitä tee, on perustettava komitea-tyyppinen työryhmä tutkimaan virkavastuun ja rikosoikeuden välistä suhdetta kunnallisessa päätöksenteossa.”
Utriaisen mukaan luottamushenkilöiden virkavastuu on asetettu nyt ”tavattoman korkealle”.
Myös Lapin yliopiston kuntaoikeuden ja itsehallintoyhteisöjen dosentti Matti Muukkonen toivoisi Kittilä-tapauksen päätyvän korkeimpaan oikeuteen.
”Olipa kyse kuntalaisista, viranhaltijoista, luottamushenkilöistä, poliisista tai syyttäjistäkin, olisi tärkeää, että tulisi selväksi, mitä kunnassa oikeasti saa tehdä ja mitä ei saa. Ja missä menee se raja, jolloin teko on kokonaisuudessaan vähäinen.”
Hänen mukaansa Rovaniemen hovioikeuden näkemys on erilainen kuin mitä oikeustieteen piirissä ”vähäisyyden” rajan on uskottu tähän asti olevan.