Kanava: Suomi oli ylimielinen, eikä presidentti Halonen pannut tikkua ristiin – Tämän takia emme päässeet YK:n turvaneuvostoon
Euroopan unionin pitäisi pystyä sopimaan keskenään, mitkä EU-maat valitaan kulloinkin YK:n turvallisuusneuvostoon. Muutoin se luovuttaa päätösvallan ulkopuolisille.
Euroopan unionin pitäisi pystyä sopimaan keskenään, mitkä EU-maat valitaan kulloinkin YK:n turvallisuusneuvostoon. Muutoin se luovuttaa päätösvallan ulkopuolisille, kirjoittaa Pasi Patokallio Kanava-lehdessä. Suomen Kuvalehti julkaisee Kanavassa aiemmin julkaistuja tekstejä verkossa.
Sanna Marinin (sd) hallituksen ohjelmaan on kirjattu, että Suomi on ehdokkaana YK:n turvallisuusneuvoston vaihtuvaksi jäseneksi vuosiksi 2029–2030.
Hallituksen väri ehtinee vaihtua parikin kertaa ennen jäsenen valintaa, joka tapahtuu todennäköisesti kesäkuussa 2028. YK:n turvallisuusneuvoston jäsenyys aika ajoin on kuitenkin yksi niistä ulkopoliittisista tavoitteista, joista vallitsee Suomessa laaja yksimielisyys. Konsensus kestänee hallituksen väristä riippumatta.
Kysymyksessä on neljäs kerta, kun Suomi tavoittelee vaihtuvan jäsenen paikkaa neuvostossa. Kahdesti aikaisemmin – vuosina 1968 ja 1988 – pyrkimyksessä on onnistuttu. Kerran, vuonna 2012, yritys epäonnistui.
Millä keinoin Suomen tulisi pyrkiä turvallisuusneuvostoon, jotta seuraavalla kerralla onnistuttaisiin?
Vastaus kysymykseen vaatii arvioimaan niitä syitä, miksi viimeksi epäonnistuttiin, ja niitä olosuhteita, joissa kampanja käytiin. Olin komentosillalla. Johdin ulkoministeriön virkamiehenä Suomen turvallisuusneuvostokampanjaa keväästä 2009 lokakuussa 2012 YK:n yleiskokouksessa toimitettuun vaaliin asti. Ulkoministeri Alexander Stubb (kok) nimesi minut kampanjaa varten ulkoministerin erityisedustajaksi.
Suomi aloitti kampanjavalmistelut hissukseen jo pari vuotta aikaisemmin. Lähtötilanne oli hyvä. Vallitsi niin sanottu clean slate -tilanne: Länsimaiden vaaliryhmälle oli jaossa kaksi vaihtuvan jäsenen paikkaa, ja ehdokkaita oli kaksi, Suomi ja Luxemburg.
Tilanne oli liian hyvä ollakseen pitkään totta. Länsimaiden vaaliryhmässä, toisin kuin esimerkiksi Afrikan vaaliryhmässä, kilpailu on sääntö eikä poikkeus.
Maaliskuussa 2008 Australia asettui kolmantena ehdolle. Syntyi kilpailuasetelma: vain kaksi kolmesta valittaisiin.
Luxemburgin kampanja oli pyörinyt täysillä jo vuosia. Australia lähti takamatkalta, mutta ampaisi kisaan vauhdilla ja isoin resurssein.
Luxemburg on YK:n perustajäsen, mutta se ei ollut kertakaan ollut turvallisuusneuvostossa. Luxemburgin mielestä oli oikeus ja kohtuus, että se valittaisiin. Samalla Luxemburg halusi osoittaa maailmalle, että se on muutakin kuin ökyrikas finanssikeskus.
Ulkoministeri Jean Asselborn kampanjoi maailmalla intensiivisesti lähes kymmenen vuotta. Asselborn teki paavonurmet ja juoksi Luxemburgin maailmankartalle. Hän ehti vierailla yli sadassa maassa ja osallistua lukemattomiin kansainvälisiin kokouksiin.
Asselborn lienee tavannut jokaisen muun YK:n jäsenmaan ulkoministerin vuosien mittaan useampaan otteeseen. Jatkuvuudella on merkitystä. Ulkoministerit ovat YK:ssa valikoitu kerho.
Luxemburgin oikeudenmukaisuusargumentti puri pieniin maihin, vaikka sille ei löydy mitään sääntömääräistä perustetta. YK:n peruskirjan 23. artiklan mukaan neuvoston vaihtuviksi jäseniksi pitää valita maita, jotka kykenevät antamaan panoksen kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseen. Peruskirja ei edellytä, että jokaisella jäsenmaalla koosta ja kapasiteetista riippumatta olisi oikeus päästä vuorollaan turvallisuusneuvoston jäseneksi.
Kapasiteettihuolen Luxemburg kuittasi näppärästi viittaamalla hoitamiinsa yhteentoista EU-puheenjohtajuuteen. Maa käytti tuen hankkimiseen reippaasti kehitysyhteistyörahaa ja avasi myös uusia suurlähetystöjä.
Australian viesti oli yhtä yksinkertainen: eurooppalaisten yliedustus turvallisuusneuvostossa. Se pyrki luomaan asetelman, jossa YK:n jäsenmaiden piti valita Australia ja yksi eurooppalainen maa, ja onnistui.
Australia on resursseiltaan ja kontakteiltaan suurvalta Suomeen verrattuna. Sillä on itsetuntoa ja halu vaikuttaa kansainvälisesti. Australian omakuva on middle power – vaikka se ei ole varsinainen suurvalta, se pitää kuitenkin itseään merkittävänä toimijana kansainvälisissä suhteissa.
Se halusi myös hyvitystä vuodesta 1996, jolloin se oli hävinnyt turvallisuusneuvostovaalin kahdelle eurooppalaiselle pikkumaalle, Ruotsille ja Portugalille.
Australiaa motivoi myös sen hallituksen tarve osoittaa maan ulkopoliittinen toimintakyky. Tappio olisi johtanut sisäpoliittisiin seurauksiin.
Toisin kuin Suomessa ja Luxemburgissa, Australiassa ei ollut kansallista konsensusta tavoitteesta. Maan turvallisuusneuvostoehdokkuus oli opposition hampaissa koko kampanjan ajan. Ehdokkuudesta olisi luovuttu, jos oppositio olisi voittanut parlamenttivaalit elokuussa 2010.
Australialla oli kampanjaan runsaasti rahaa, ja sen käyttöehdot olivat joustavat. Sitä kohdennettiin räätälöidysti etenkin Afrikan maihin. Niihin avattiin uusia suurlähetystöjä. Lisäksi annettiin toiveita uusista investoinneista etenkin kaivosteollisuuteen.
Suomessa vallitsi yksimielisyys siitä, että turvallisuusneuvostoon tuli pyrkiä, mutta meiltä puuttui kansallinen motiivi.
Suomella oli YK-motiivi. Korostimme kampanjassa 2000-luvun YK-politiikkaamme teemoja: kehitystä, ihmisoikeuksia, rauhanvälitystä, asekauppasopimusta ja ilmastonmuutosta. Korostimme Suomen kokemusta, kykyä toimia neuvostossa ja edellytyksiä toimia siellä tasapuolisesti, koska emme kuulu sotilasliittoon. Teemat heijastivat Suomen ja Pohjoismaiden yhteisiä arvoja.
Sorruimme omahyväisyyteen. Kun ajetaan hyviä ja oikeita asioita, ajatellaan helposti, että niillä saa ilman muuta kannatusta. Karu totuus on, että valtaosa YK:n jäsenistä ei jaa pohjoismaisia teemoja ja arvoja ollenkaan siinä määrin kuin toivoisimme.
Sotilasliittoon kuulumattomuus tuskin toi meille ääniä, ainakaan lännessä.
Turvallisuusneuvoston pysyvät jäsenet eivät periaatteessa tue ehdokkaita julkisesti. Neuvoston läntisille pysyville jäsenille Luxemburg oli kuitenkin Nato-liittolainen, ja sama asia lienee vaikuttanut monen muunkin Nato-maan kantaan, kun piti valita Suomen ja Luxemburgin välillä.
Suuret Nato-maat laskivat myös, että Australialla oli kapasiteettia ja kanttia toimia neuvostossa niiden liittolaisena. Kehitysmaille koko asialla ei ollut merkitystä.
Turvallisuusneuvostokampanjassa pyydetään tukea maa kerrallaan. Pitää voida osoittaa, miksi kyseisen maan tulisi kannattaa juuri Suomea. Me tarjosimme YK-tavoitteita. Tarjosimme myös vastavuoroista vaalitukea aina kun se oli mahdollista ja tarkoituksenmukaista, ja teimme siitä monia sopimuksia.
YK:n jäsenkunnassa on kuitenkin paljon maita, jotka ovat harvoin ehdolla mihinkään luottamustehtävään. Saimme paljon tyhjiä lupauksia, mutta liian vähän todellista tukea. Tämä paljastui karusti itse vaalissa.
Valtaosa YK:n jäsenmaista on kehitysmaita. Keskivertokehitysmaata kiinnostaa se, mitä tarjottavaa Suomella on sille tuen vastineeksi. Sitä ei kiinnosta, mitä pieni Suomi tekisi turvallisuusneuvostossa. Tämä kiinnostaa korkeintaan isoja kehitysmaita, joista monilla on oma lehmä neuvoston ojassa.
Keskivertokehitysmaata ei liioin kiinnosta, miten lähellä tai kaukana Suomen kehitysyhteistyörahoitus on YK-suosituksen mukaisesta 0,7 prosentin bruttokansantuoteosuutta vastaavasta tasosta. Ne eivät myöskään juuri välitä siitä, miten tuemme sitä tai tätä YK:n erityisjärjestöä tai muuta YK-toimintaa.
Omissa tapaamisissani kehitysmaiden edustajien kanssa – tapaamisia oli satoja – ei viitattu koskaan kehitysyhteistyövarojen prosenttitavoitteeseen tai YK:n kautta saatavaan apuun. Sen sijaan aina viitattiin tarpeeseen kehittää kahdenvälisiä suhteita. Usein pyydettiin tukea koulutukseen (stipendit) tai johonkin konkreettiseen kehityshankkeeseen.
Yleensä pyynnöt olivat rahallisesti vaatimattomia. Suomella ei kuitenkaan ollut kampanjan tarpeisiin räätälöityä tarjottavaa, toisin kuin kilpailijoillaan.
Silloinen kehitysministeri Paavo Väyrynen (kesk) oli linjannut, että turvallisuusneuvostokampanjaan ei saanut käyttää kehitysyhteistyörahaa. Jätimme keskustelukumppaneillemme usein vaikutelman, että Suomi tarjoaa yhteistyötä vain omilla ehdoillaan.
Kampanja vaatii onnistuakseen ulkopoliittisen johdon, ennen muuta presidentin ja ulkoministerin, aktiivista ja pitkäjänteistä mukanaoloa. Pelkkä virkamiesten panos ei riitä. Pitää lobata, jaksaa käydä kansainvälisissä kokouksissa ja tavata poliittisia johtajia maista, joissa Suomella ei muutoin ole juuri intressejä.
Presidenttinä toimi koko kampanjan ajan – viimeistä puolta vuotta lukuun ottamatta – Tarja Halonen. Hän oli kampanjan kannalta haaste alusta loppuun.
Kaiketi hän toivoi, että Suomi valitaan. Hän on suuri YK:n ystävä, jos kohta turvallisuusneuvosto edustaa sitä puolta YK:sta – turvallisuuden varmistamista viime kädessä sotilaallisin keinoin –joka on hänelle muuta YK:ta vieraampi.
Ongelma oli siinä, että Halonen ei itse halunnut panna tikkua ristiin kampanjan eteen. Hän teki tiettäväksi, että hän ottaa omissa tapaamisissaan ehdokkuutemme esille oman harkintansa mukaan, mutta ei esitä tukipyyntöjä; tuen pyytäminen oli ulkoministeriön asia. Kyseessä oli ”teidän kampanjanne”, kuten presidentin esikunta kernaasti muistutti.
Linjauksesta seurasi, että tapaamisissaan Halonen joko ei ottanut Suomen ehdokkuutta ollenkaan esille tai mainitsi sen niin yleisin sanankääntein, että keskustelukumppanin ei tarvinnut ottaa kantaa.
Kampanjoinnissa poliittisen tason kontakteilla on suuri merkitys. Pienen ja monelle tuntemattoman maan tunnettuus luodaan sillä, että presidentti ja ulkoministeri tapaavat kollegoitaan muulloinkin kuin silloin tällöin YK:ssa. Satunnaisista tapaamisista ei jää muistikuvaa. Tarvitaan pitkäjänteisyyttä.
Varsinkin Afrikassa henkilösuhteet ja protokolla ovat tärkeitä: huipun tavoittaa vain toinen huippu. Halonen kieltäytyi lähtemästä lobbaamaan Suomea Afrikan unionin vuotuisiin huippukokouksiin, vaikka hän muutoin vieraili mantereella. Edeltäjä Martti Ahtisaari lähti mielellään kun pyydettiin, ja myös lobbasi.
YK:n yleiskokouksessa Halonen kävi, mutta siellä hänellä oli aina tärkeämpää tekemistä kuin tavata joku tuiki tuntematon presidentti vain Suomen ehdokkuutta edistääkseen.
Hänen jälkeensä presidentiksi tulleen Sauli Niinistön kanssa yhteistyö sen sijaan sujui.
Niinistö kävi yleiskokouksessa viimeisenä kampanjasyksynä 2012. Tuolloin hän noudatti pilkuntarkasti hänelle laadittua tapaamisohjelmaa ja pyysi mitä kaukaisempien pikkumaiden presidenteiltä tukea ehdokkuudellemme. Näitä potentaatteja riitti Palaulta Marshallinsaarille ja Kiribatista Naurulle.
Halonen nähtävästi uskoi, että Suomi pääsee turvallisuusneuvostoon ilman muuta, YK-meriiteillään. Kampanjointia ei oikeastaan tarvittu. Ainakaan ei pitänyt kampanjoida liikaa. ”Don’t do it by overdoing it”, hän ripitti minua.
Presidentin näkymättömyys korosti ulkoministerin roolia. Ulkoministerit (ensin Stubb ja hänen jälkeensä Sdp:n Erkki Tuomioja) osallistuivat kampanjointiin eri puolilla maailmaa.
Poliittinen sitoutuminen ei silti tarkoittanut jäsenyystavoitteen priorisoimista muihin tavoitteisiin nähden. Kampanjan tarpeet olivat tärkeä, mutta eivät ensisijainen ulkoministerien kontaktien suuntaamista ohjannut motiivi.
Ero Luxemburgiin oli tässä suhteessa suuri: Luxemburgille jäsenyystavoite oli vuosikymmenen ajan prioriteetti, jolle pitkälti alistettiin maan koko ulkopolitiikka. Suomen tapauksessa samanlaista jatkuvuutta ja alistussuhdetta ei ollut, eikä sitä olisi Suomen oloissa ollut realistista odottaa, saati esittää. Tällä oli silti seurauksensa.
Suomen tappio turvaneuvostovaalissa johtui monesta syystä.
YK-motiivi oli liian yleinen kiinnostaakseen järjestön jäsenkunnan valtaenemmistöä, kehitysmaita. Meiltä puuttui konkreettinen, kampanjan tarpeisiin räätälöity maakohtainen tarjottava tuen vastineeksi.
Lisäksi Suomelta puuttui presidentti Halosen aikana korkeimman ulkopoliittisen johdon panos Suomen ehdokkuuden lobbauksessa. Istuvan presidentin silmiinpistävää poissaoloa paikattiin, mutta sitä ei voitu korvata.
Suomelta puuttuivat myös verkostot. Se teki YK:n vaalijärjestelmästä, salaisesta lippuäänestyksestä, meille erityisen epäedullisen. Kaikille kolmelle kilpailijalle valehdeltiin, mutta Suomelle valehdeltiin eniten. Meille oli helpointa valehdella.
Suomi oli useimmissa kehitysmaissa, mutta varsinkin ranskankielisessä Afrikassa, kolmesta ehdokkaasta etäisin, tuntemattomin ja vähiten vaikutusvaltainen.
Luxemburgilla oli verkostonaan ranskankielisten maiden yhteisö La Francophonie, Australialla Kansainyhteisö, Suomella vain YK itse. Muut Pohjoismaat tietysti tukivat Suomea, mutta tuella oli vähemmän merkitystä kuin Suomessa kuviteltiin.
Meillä ei liioin ollut vaikutusvaltaisia entisiä siirtomaavaltoja puolestapuhujina. Luxemburgin puolesta lobbasivat Belgia ja Hollanti avoimesti ja Ranska ja Portugali kulisseissa. Australia pärjäsi omillaan, mutta lienee saanut hienovaraista taustatukea liittolaisiltaan Yhdysvalloilta ja Britannialta.
Kun Suomi on ehdolla turvallisuusneuvostovaalissa taas vuonna 2028, tilanne on samanlainen kuin edellisen kampanjan alkumetreillä. YK:n läntisen vaaliryhmän piirissä on clean slate, kaksi ehdokasta kahdelle paikalle. Toinen ehdokas on vieläpä Australia.
Mitään takeita siitä, että tilanne säilyy tällaisena loppuun saakka, ei kuitenkaan ole. On mahdollista, että kilpaan lähtee vielä jokin kolmas länsiryhmän maa, jolloin Suomi joutuu taas kilpailemaan turvaneuvostopaikasta. Tulisikin vakavasti harkita, olisiko kansallisen etumme mukaista lähteä kampanjoimaan siinä tilanteessa täysillä.
Luxemburg osoitti, mitä voitto pieneltä EU-maalta kilpailutilanteessa vaatii: ylipitkää kampanjaa, ulkopoliittisen johdon ajankäytön alistamista kampanjan tarpeisiin vuosikausiksi, sen suuntaamista maan intressien kannalta marginaalisiin kohteisiin ja joustavaa rahankäyttöä tarkoituksiin, joita lienee joskus haastavaa mahduttaa muun YK-politiikan tavoitteisiin.
Suomen kannalta panostaminen kampanjaan à la luxembourgeoise ei olisi järkevässä suhteessa tuotokseen. Tavoitteeseen tulisi pyrkiä toisin keinoin.
Tarvitaan EU-koordinaatiota. Nyt sitä ei ole ollenkaan, vaikka EU on sitoutunut yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan. EU-maat kilpailevat keskenään. Tilanne on absurdi.
Räikein esimerkki oli vuoden 2016 vaali, jossa kaikki länsiryhmän ehdokkaat (Hollanti, Italia ja Ruotsi) olivat EU-maita. EU:n pitäisi päästä tilanteeseen, jossa ulkopuoliset eivät päätä siitä, mikä EU-maa kulloinkin valitaan YK:n turvallisuusneuvoston vaihtuvaksi jäseneksi. Afrikan unioni pystyy lähes aina sopimaan omista ehdokkaistaan. Euroopan unionin pitäisi pystyä samaan.
Tilanne olisi nyt erityisen otollinen sopimiseen.
YK:n länsiryhmän sisällä vallitsee clean slate paitsi vuoden 2028 vaalissa, myös sitä edeltävissä vuosien 2022, 2024 ja 2026 vaaleissa. EU:lla olisi tilaisuus päättää, että kaikissa näissä turvallisuusneuvostovaaleissa kaikki EU-maat tukevat ehdolla olevia unionin jäsenmaita, joita ovat Suomen lisäksi Malta, Itävalta, Portugali, Tanska ja Kreikka.
YK:n läntisen vaaliryhmän sisällä EU-maat ovat enemmistö. Enemmistön sana painaisi. Kynnys haastaa clean slate olisi korkeampi.
Vaikka länsiryhmän piiristä esimerkiksi Turkki tai Kanada kyseenalaistaisi sovun, EU:n yhteisesti tukema ehdokas olisi kuitenkin itse vaalissa vahvempi kuin yksittäinen jäsenmaa. EU toimisi vaaliverkostona maailmalla.
Ehdolle asettunut EU-maa saattaisi kaikesta huolimatta kärsiä tappion, mutta yhdenkään EU-maan ei tarvitsisi enää panostaa kampanjaansa Luxemburgin mitalla.
Kirjoitus on ensi kertaa julkaistu Kanavassa 8/2020. Kanavan voit tilata täältä. Suomen Kuvalehti ja Kanava kuuluvat samaan mediaperheeseen Otavamediassa ja niillä on yhteinen päätoimittaja.