Selvitysmiehellä megaluokan haaste: Oikaistavana kuntien valtionosuusjärjestelmä

Talous 7.12.2012 09:15
Kuva Hannu Lindroos.

Hallituksen suureen kuntauudistukseen kytkeytyy oleellisesti kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistaminen. Tähän uudistukseen on jo ennalta ladattu valtion ja kuntakentän toimesta monensuuntaisia odotuksia. Selvitysmies Arno Miettinen suhtautuu toimeksiantoonsa rauhallisesti ja pragmaattisesti.

”Olen uudistamassa valtionosuusjärjestelmää, jotta kuntien peruspalveluiden rahoittaminen olisi mahdollisimman tehokasta ja oikeudenmukaista. Tämän järjestelmän tulee turvata kunnalliset palvelut koko maassa”, hän painottaa.

Arno Miettinen on kokenut kuntajohtaja. Hän jäi Rauman kaupunginjohtajan tehtävistä eläkkeelle viime kesäkuussa ja ryhtyi saman tien käynnistämään valtiovarainministeriön kuntaosastolla valtionosuusuudistuksen laajaa taustaselvitystyötä.

”Uskoin tuntevani valtionosuusjärjestelmän kohtuullisesti toimittuani vuosikymmenet kuntajohtajana ja kuntien talousjohdossa, mutta aina sitä yllättyy”, hän naurahtaa nyt.

Isoa uudistusta lykätty

Kuntien valtionosuusjärjestelmä on osoittautunut monimutkaisemmaksi kuin Arno Miettinen uskalsi odottaa.

Kunnille jaetaan valtionosuuksia lähes viidenkymmenen eri kriteerin voimalla, joista painoarvoltaan merkittävimmät kriteerit liittyvät väestön ikärakenteeseen ja sairastavuuteen. ”Ikärakenne määrittää yli 85 prosenttia valtionosuuksista, sairastavuus noin kymmenen prosenttia”, Miettinen summaa.

Järjestelmän monimutkaisuutta kuvaa hyvin se, että opetus- ja kulttuuriministeriön sekä sosiaali- ja terveysministeriön valtionosuusprosentit ovat erisuuruisia. Ensi vuonna kunnille annettaviin uusiin tehtäviin valtionosuus lasketaan vielä näistäkin poikkeavan prosentin mukaisesti.

Ensi vuonna kunnan saman toimialan sisällä valtionosuusprosentit vaihtelevat sen mukaan, milloin tehtävä on kunnan hoidettavaksi annettu.

Viime vuosikymmenen aikana valtionosuusjärjestelmään on tehty pieniä korjauksia, mutta perustava suurremontti on siirtynyt toistuen sen vaikeusasteesta johtuen.

Asiantuntijat sanovat nykyisen järjestelmän laskentaperusteiden tukevan kuntien toimintojen pysyttämistä ennallaan, sen sijaan että järjestelmä kannustaisi kuntia tuottavuutta lisääviin toimiin. Uudistamista puoltaa sekin, että vain harva kuntavaikuttaja tuntee nykyjärjestelmän rahanjaon tarkat perusteet.

Nyt tavoitteena on uudistus, joka selkiyttäisi järjestelmää ja kannustaisi tehokkuuteen. Valtionosuudet muodostavat noin 20 prosenttia kuntatalouden tulopohjasta. Yksittäisten kuntien kohdalla valtionosuuksien painoarvo tulopohjassa vaihtelee suurestikin.

Esimerkiksi vuonna 2010 Espoon kaupungin tulopohjassa valtionosuudet olivat vain yhden prosentin suuruusluokkaa. Ranuan kunnan tulopohjassa valtionosuuksien painoarvo oli peräti 61 prosenttia.

Aiemmat uudistukset ovat jääneet puolitiehen siksi, että uudistus on ollut nollasummapeliä kuntien välillä. Valtio ei ole lisännyt uudistuksissa uutta rahaa ”rahanjakokoneeseen”.

Tällä kertaa tilanne on vieläkin tiukempi. Ensi vuonna kuntien peruspalveluiden valtionosuudet ovat 8,7 miljardia euroa. ”Uutta rahaa ei ole tulossa järjestelmään nytkään, vaan samanaikaisesti kuntien valtionosuuksien nousua leikataan. Ja kun valtionosuusjärjestelmän laskentaperusteita uudistetaan, aina osa kunnista kokee taloudellisia menetyksiä.”

Miettinen tietää, että monet aikaisemmat uudistukset ovat jääneet puolitiehen tai toteutumatta juuri siksi, että taloudellinen muutos on ollut joidenkin kuntaryhmien tai yksittäisten kuntien kohdalla täysin kohtuuton. Uudistuksen hintana ei voi olla kymmenien kuntien talouden totaalinen romahtaminen.

Osa laskentaperusteista 1990-luvulta

Selvitysmies sanoo yllättyneensä eniten siitä, millaisiin tilastoihin nykyinen rahoitusjärjestelmä pohjaa.

”Sairastavuuskriteeri lasketaan työkyvyttömyyden mukaan, mikä ei nykymaailmassa ole enää kaikkein kuvaavin tekijä, mutta saattoi vielä 1990-luvulla ollakin. Ikärakennetekijän taustalla on käytetty Helsingin väestötietoja vuodelta 1990. Tämä kaava on pohjana nykyiselle rahanjaolle kaikissa kunnissa, myös Utsjoella”, Arno Miettinen toteaa.

Parhaillaan Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL selvittävät relevantteja tilastoja valtionosuusjärjestelmän rahanjakoperusteiden pohjaksi.

”Mitä syvemmälle nykyjärjestelmän perusteisiin olemme kaivautuneet, sitä vaikeammaksi tehtävä on osoittautunut”, selvitysmies tiivistää.

Syy vaikeusasteeseen on selvillä. Järjestelmää on paikattu pienin muutoksin yli vuosikymmenen ajan sitä mukaa, kun kunnille on tullut uusia tehtäviä. Syviin perustuksiin ei ole uskallettu kajota lainkaan.

”Kun laskentapohja on ollut jo pitkään ’eilinen’, lukuisat fiksaukset sen päälle ovat vinouttaneet järjestelmän vakavasti. Oikaista pitäisi, mutta nähtäväksi jää, kykenemmekö siihen. Uudistus ei saa romahduttaa kuntien kykyä suoriutua palveluistaan.”

Arno Miettinen sanoo kuntatalouden asiantuntijoiden puskevan töitä nyt tosissaan sen eteen, että valtionosuuksien laskentaperusteiksi saataisiin viimein ajantasaiset tilastoaineistot.

”Kuntapalveluiden rahoitusjärjestelmästä on saatava vakaa. Kuntataloudella on vakavimmat haasteet edessään, eikä niihin haasteisiin voida edetä vinoutuneella rahoitusjärjestelmällä. Nykyisillä laskentaperusteilla jatkaminen johtaa meidät lopulta upottavalle suolle”, selvitysmies arvioi.