Turhuus ja turva
Paperinpyörityksen vähentämistä, sääntö-Suomen purkamista? Normeja ovat karsineet useasti sekä hallitukset että kunnat. Hyötyjä ja haittoja on kuitenkin tutkittu vähän. Teksti Terhi Hautamäki
9
MIN
Joustavoitetaan oppimisen tuen rakenteita.
Tämä oli yksi ehdotus, kun Kuntaliitto keräsi ehdotuksia normeista, joita voisi keventää. Liitto avitti keruullaan valtiovarainministeriötä, joka vetää hallitusohjelmaan kirjattua hanketta: kuntien tehtävien mitoitusta ja sääntelyn karsimista.
Meillä on siis taas norminpurkutalkoot. Viimeksi Juha Sipilän (kesk) hallitus purki normeja kärkihankkeenaan.
Tällä kertaa katse kohdistuu nimenomaan kuntiin. Ajatus on sama kuin aiemmissakin talkoissa: sääntelyä pitäisi saada sujuvammaksi, hallinnollista taakkaa karsia.
Opetusalan ammattijärjestö OAJ otti elokuussa kantaa sääntelyn keventämiseen. Oppimisen tukea ollaan parhaillaan uudistamassa, opettajajärjestönkin mielestä hyvään suuntaan. OAJ on kuitenkin huolissaan siitä, että hyvä uudistus vesittyy, kun samaan aikaan norminpurun varjolla haetaan säästöjä.
Norminpurkua varten on kerätty ehdotuksia kunnista. Keväällä kehysriihessä hallitus linjasi, että kuntien tehtäviä keventämällä ja maksutuloja kasvattamalla säästettäisiin 100 miljoonaa euroa.
Ehdotukset ovat vasta ehdotuksia. OAJ:n puheenjohtajan Katarina Murron mielestä ei kuitenkaan ole järkevää, että kuntien säästökeinoksi suunnitellaan sääntelyn purkamista.
”Koulutus- ja kasvatussektorilla on hyvin vähän normeja, joita voidaan purkaa heikentämättä opetuksen laatua ja oppilaiden yhdenvertaisuutta”, Murto sanoo.
Tällä hetkellä oppimisen tukeen liittyy paljon byrokratiaa eikä tukea saada kohdennettua oikein. Murto sanoo, että byrokratian keventäminen on ihan paikallaan. Sen sijaan jos säästömielessä annetaan kunnille lisää väljyyttä toteuttaa oppimisen tukea miten ne haluavat, mennään helposti pieleen.
Väljempiä normeja on ehdotettu myös etäopetukseen, henkilöstön kelpoisuuksiin ja sijaisuuskäytäntöihin. Näitäkään Murto ei hyväksy eikä pidä järkevinä.
”Lainsäädännön pitää olla riittävän täsmällistä, jotta voidaan aidosti huolehtia oppijoiden oikeuksista. Ei voida lähteä antamaan erivapauksia kunnille lähteä romuttamaan opetuksen laatua tai yhdenvertaista oikeutta oppimiseen.”
Mitä viime kerrasta jäi käteen?
Juha Sipilän hallituskaudelta muistetaan esimerkiksi taksiliikenteen vapauttaminen. Parkkikiekonkin malli monimuotoistui.
Itä-Suomen yliopiston professori Anssi Keinänen työryhmineen laati Sipilän kauden jälkeen selvityksen siitä, miten norminpurku onnistui. Paljastui hyvää ja huonoa, mutta yksi keskeinen huomio oli se, että norminpurkua ei kunnolla määritelty.
Alussa ajatuksena oli lakkauttaa kokonaisia lakeja. Sittemmin hallitus siirtyi ”sujuvoittamaan sääntelyä” eli selventämään tiettyjä pykäliä.
”Yksittäisen lainvalmistelijan oli vaikea sisäistää, onko tämä minun esitykseni säädösten sujuvoittamista tai norminpurkua. Välillä väen väkisin keksittiin, miten tämä hallituksen esitys liittyy norminpurkuun”, Keinänen sanoo.
Norminpurku keskittyi vahvasti Anne Bernerin (kesk) vetämään liikenne- ja viestintäministeriöön. 37 prosenttia hankkeista tuli sieltä.
Vaikka onnistumista arvioitiin hallituskaudella ja heti sen jälkeen, pidemmän ajan vaikutuksia ei ole seurattu. Taksiliikenteen vapauttaminen ainakin romahdutti suomalaisten luottamuksen takseihin.
Keinäsen mukaan ei ole kuitenkaan systemaattisesti tarkasteltu, mitä seurasi esimerkiksi siitä, että tietyissä asioissa siirryttiin luvan vaatimisesta pelkkään ilmoitusvelvollisuuteen.
”Ympäristöjärjestöt kritisoivat tuolloin ilmoitusmenettelyjä ja sanoivat niiden heikentävän ympäristön tilaa. Ei kuitenkaan tehty jälkiarviointia, tapahtuiko ylilyöntejä tai tuliko vahinkoja ympäristölle. Oppimismahdollisuus jäi täysin hyödyntämättä.”
Väljennetään kananmunapakkaamoiden valvontatehtävän toteuttajan pätevyyttä, kuuluu yksi Kuntaliiton keräämä ehdotus.
Luovutaan kuntien velvoitteesta antaa suostumus liikenteenohjauslaitteiden, kuten liikennemerkkien, asettamisesta yksityisille alueille, kuten kiinteistöille ja yksityisteille, ehdottaa toinen.
Sääntelystä puhutaan värittynein termein: se on paperinpyöritystä, normiviidakkoa, sääntö-Suomea. Jos laki on täynnä ylimääräistä, herää kysymys, mistä turhat lait ovat tulleet.
”Lähtökohtaisesti turhia lakeja ei laadita, mutta yhteiskunta muuttuu. Jos säädöksistä ei pidetä huolta, ne vanhenevat ja voi tulla tilanteita, joihin ne eivät sovellu”, Keinänen sanoo.
Hän puhuisi mieluummin säädöshuollosta. Se olisi tärkeää, mutta neljän vuoden hallituskausi ei kannusta viilaamiseen. Se ei innosta äänestäjiä.
Normien purkamisessa on enemmän ytyä, varsinkin jos puhutaan talkoista: reippaasta ponnistuksesta yhteiseksi hyväksi.
”Jos on vähän oikeistolaisempi hallitus, heidän retoriikkaansa se sopii hyvin. Ongelma on se, jos ei ole määritelty, mitä tarkoitetaan, eikä seurata vaikutuksia.”
Kuntaliitto tarttui norminpurkuun innolla. Sillä oli oma Norminmurtajat-kampanja viime talvena. Elokuussa liitto esitti huolen siitä, että purkamisen varjolla valtionosuutta ollaan leikkaamassa ilman, että normeja vastaavasti kevennettäisiin.
Kuntaliiton kehittämispäällikkö Sini Sallinen sanoo, että kunnilla on kovia paineita säästää, mutta myös tavoite tehdä nykyisillä resursseilla parempaa työtä.
”Jos normeja kevennetään, hyöty voi olla sitä, että kunta saa liikkumavaraa ja siten tehokkuutta toimintaan. Kaikelle ei voida laittaa isoa hintalappua, mutta usein pienistä puroista kasvaa valtava virta.”
Hallitus antoi jo yhden esityksen. Varhaiskasvatuksessa ei tarvitsisi enää tehdä päiväkotikohtaisia yhdenvertaisuussuunnitelmia.
Hallituksella on säästötavoitteita ensi vuodelle, eli nopeita päätöksiä pitäisi tehdä.
”Norminpurku kestää kuitenkin koko hallituskauden, ja kustannusvaikutukset tulevat vasta seuraaville vuosille”, Sallinen sanoo.
Kuntien sääntelyn vähentäminen ei ole uutta. Suomessa oli vastaava kokeilu jo vuonna 1980. Silloin käynnistyivät byrokratiatalkoot.
1990-luvulla vapaakuntakokeilussa kunnat saivat väljyyttä toteuttaa asioita omilla tavoillaan.
”Vuonna 2000 tuli perustuslain uudistus, ja sen jälkeen korostui perusoikeuksien näkökulma. Ajattelumalli on, että tiukalla lainsäädännöllä ja samanlaisilla toimintatavoilla turvataan yhdenvertaiset palvelut joka kunnassa”, Sallinen sanoo.
Toisaalta vaikkapa Enontekiön ja Helsingin toimintaympäristöt ovat niin erilaisia, että sama sääntely ei Sallisen mukaan välttämättä toimi.
”Tarvitsemme joissakin asioissa tiukkaa lainsäädäntöä, jotta perusoikeudet toteutuvat. On myös asioita, joissa sääntely voisi olla väljempää.”
Joustavoitetaan henkilöstömitoituksesta poikkeamista päivähoidossa.
Osa Kuntaliiton koostamista ehdotuksista kuulostaa laadun heikentämiseltä.
”Tällaiseen ajatteluun on menty, että tietty henkilöstöresurssi takaa laadun. Ei se ole aina kiinni siitä, onko yksi vai kaksi henkilöä enemmän vai vähemmän. Se on kiinni myös henkilöstön koulutuksesta, johtamisesta ja työtavoista”, Sallinen sanoo.
Eikö lastenhoidossa sillä ole kuitenkin suoraan väliä, montako henkilöä lapsista huolehtii?
”Kyllä, mutta päiväkodeissa menee paljon työaikaa suunnitelmien ja raporttien kirjaamiseen. On ongelma, jos työaika menee hallinnolliseen työhön eikä lasten kanssa olemiseen.”
Hallinnollisten velvoitteiden karsimiseksi tehtiin monia ehdotuksia: Vähennetään varhaiskasvatuksen tietovarantoon kerättävää tietomäärää. Tai: Luovutaan lapsen tuen päätöksen tekemisestä silloin kun toimipiste vaihtuu väliaikaisesti, esimerkiksi kesälomakausina.
Jotkut norminpurkuehdotukset olivat enemmänkin velvollisuuksien pallottelua: Siirretään viimesijainen vastuu pilaantuneiden alueiden selvittämisestä ja puhdistamisesta valtiolle.
”On totta, että julkinen talous kokonaisuudessaan ei välttämättä näistä hyödy. Päätimme kuitenkin nostaa näitäkin ehdotuksia esiin, sillä kunnat ehdottivat niitä oman toimintansa järkevöittämisen näkökulmasta”, Sallinen sanoo.
Norminpurku on tuttua myös muualla maailmassa. Jo 1980-luvulla sääntelyä purettiin Ronald Reaganin ja Margaret Thatcherin johdolla Yhdysvalloissa ja Britanniassa.
EU-komissio on vuosituhannen alusta asti pyrkinyt keventämään sääntelyä Better Regulation -agendan nimellä. Sen osaksi tuli 2010-luvulla ohjelma nimeltä REFIT (Regulatory Fitness and Performance).
EU-sääntely mielletään usein raskaaksi möhkäleeksi, jota sietääkin trimmata. Toisaalta kansalaisjärjestöt ja ammattiliitot kritisoivat takavuosina sitä, että konsultteja päästettiin tekemään ”fitness checkejä” sääntelylle, jonka tavoitteena on suojella ympäristöä ja työntekijöitä.
Norminpurkuun kuuluu usein ajatus siitä, että lakien lukumäärä täytyy pitää aisoissa. Tunnettu periaate on ”yksi sisään, yksi ulos”. Sitä on Suomessa edistänyt etenkin työ- ja elinkeinoministeriö. Kun luodaan yksi uusi normi, luovutaan yhdestä vanhasta.
Yhdysvaltoihin tuli Donald Trumpin presidenttikaudella ohje ”one in, two out”. Britanniassa pantiin vielä paremmaksi: siellä kokeiltiin ”one in, three out” -periaatetta.
Professori Anssi Keinäsen mukaan määrällinen tarkastelu on siitä hyvä, että se luo kustannustietoisuutta. Suomessa tiedetään hyvin vähän siitä, millaisia kustannuksia sääntely aiheuttaa.
Kustannusten vähentämisen ei kuitenkaan pidä olla yksioikoinen tavoite eikä normien karsinnan itsetarkoitus. Pitää arvioida sääntelyn hyödyt, kulut ja yhteiskunnan kokonaisetu.
”Ei pidä odottaa isoja hyötyjä saman tien. Norminpurkua pitäisi ajatella toimintana, joka ulottuu yli hallituskauden.”
Lainsäädäntö ei ole vain kaikkien inhoama taakka. Normit teettävät kunnissa työtä, mutta niin kuuluukin: kuntien tehtävänä on varmistaa asukkaiden hyvinvointi.
Yhdelle turha ja kankea normi voi olla toiselle turva ja suoja. Sääntelyssä ja sen purkamisessa on usein voittajia ja häviäjiä: työnantaja vastaan työntekijä, elinkeinoelämä vastaan ympäristö.
Norminpurku voi myös olla kaikkien, tai ainakin useimpien, etu. On hyvä yksinkertaistaa epäselviä tai tulkinnanvaraisia pykäliä tai poistaa vanhentuneita.
Valtiovarainministeriön verkkosivuilla on esimerkki ”helposta” sääntelyn purkamisesta. Viisi vuotta sitten eduskunta kumosi 94 vuotta vanhan lain julkisista kuulutuksista. Aiemmin viralliset ilmoitukset ja päätökset piti panna näkyviin kunnan fyysiselle ilmoitustaululle – nyt niin täytyy tehdä enää joissakin erityislakien tapauksissa.
Vaatimus oli aikanaan tärkeä, mutta harva jäi sitä kaipaamaan.