kunnat

Kuntien lapset

Lasten ja nuorten palveluista tuli kuntien suurin toimiala. Säästöt kohdistuvat yleensä sinne, missä on suurimmat menot. Nyt leikkurille on yksi ilmeinen osoite.

Teksti
Eeva-Liisa Hynynen
Kuvitus
Klaus Welp
Grafiikka
Hannu Kyyriäinen

Kun sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyivät vuoden alussa kunnilta hyvinvointialueille, keskittyvät kunnat vastedes lapsiperheiden palveluihin.

Katse kohdistuu erityisesti 0–15-vuotiaisiin. He tuovat suurimmat peruspalveluiden valtionosuudet kotikuntiensa kassaan – ja samalla tuntuvimmat menot.

Mielenkiintoiseksi uuden kuntamatematiikan tekee se, että osassa kunnista on paljon lapsia, osassa vain vähän – ja olosuhteet, joissa palveluja järjestetään, vaihtelevat suuresti.

Vuonna 2021 Tampereella oli 15-vuotiaita tai sitä nuorempia lapsia noin 32 000, Nurmijärvellä 8 500 ja Utsjoella 142.

Aiheellinen kysymys on, keitä valtion rahoitusjärjestelmä suosii vai suosiiko se ketään.

Varhaiskasvatus sekä esi- ja perusopetus ovat euroilla mitattuna kuntien ”uusi sote”, ylivoimaisesti suurin toimiala.

Valtio ei silti rahoita näitä palveluja samassa suhteessa kuin se on rahoittanut sote-palveluja.

Tämä käy ilmi tilastoaineistosta, jonka ovat laatineet Suomen Kuvalehdelle kuntatalouden asiantuntijat, hallintotieteiden tohtori Eero Laesterä, KTM Tuomas Hanhela ja KTK Tomi Pihlajamäki FCG Finnish Consulting Group Oy:stä.

Aineisto perustuu kuntien tilinpäätöstietoihin vuodelta 2021.

FCG on tehnyt aiemmin aiheesta selvityksen Keski-Uudenmaan kunnille. SK:n pyynnöstä tarkastelua laajennettiin koskemaan koko Manner-Suomen kuntia.

Aineisto paljastaa kuntatalouden kokonaiskuvan sote-uudistuksen jälkeen, mutta myös kuntakohtaiset muutokset: kuinka suuri osuus kunnan nettomenoista on poistunut sote-menojen siirryttyä hyvinvointialueille – ja kuinka suuri on varhaiskasvatuksen sekä esi- ja perusopetuksen osuus kunnan nettomenoista ilman sote-palveluja. Tämän vuoden alussa tapahtunutta muutosta peilataan siis vuoden 2021 talouslukuihin.

Muutos on historiallisen suuri.

”Koskaan aikaisemmin kunnat eivät ole olleet näin suuren järjestelmäuudistuksen kohteena”, Eero Laesterä sanoo.

Uusi sote-talous on rakennettu leikkaamalla kunnilta.

Kun sote-palvelut valtionosuuksineen siirtyivät tammikuun alussa hyvinvointialueille, kuntien tuloveroprosentteja leikattiin 12,64 prosenttiyksikköä valtion hyväksi.

Nyt kuntien tuloveroprosentit vaihtelevat 4,36–10,86 prosentin välillä, mutta kuntalaisille tämä ei lupaa alhaisempaa veroastetta. Kunnallisverosta tehdyt leikkaukset siirtyivät valtionveroksi.

Kuntien yhteisöverotuloista on leikattu noin kolmannes. Lisäksi vielä vuonna 2024 leikataan kunnille jäävistä valtionosuuksista.


Made with Flourish

Tilastoaineistosta piirtyy kuva rajusti kutistuvasta kuntataloudesta.

Vuonna 2021 kuntien nettomenot sote-palveluineen olivat 33,6 miljardia euroa, joista sote-palvelut nielivät 20,4 miljardia.

Ilman sote-menoja nettomenot olivat siis 13,2 miljardia euroa. Tästä varhaiskasvatus, esiopetus ja perusopetus käyttivät valtaosan eli yli 8,5 miljardia euroa.

Jos joskus, niin juuri nyt kuntamatematiikalla on väliä. Paljon on puhuttu ikääntyvän väestön hoivasta, hoitajamitoituksista ja -pulasta, mutta varsin vähän siitä, millaiset resurssit jäävät kunnille lapsiperheiden perustavimpiin palveluihin.

Kun sote-palvelut ovat vieneet kuntien nettomenoista keskimäärin 62,5 prosenttia, nyt varhaiskasvatuksen sekä esi- ja perusopetuksen osuus on vieläkin suurempi, noin 65 prosenttia.

Osuus kuitenkin vaihtelee kuntien kesken tuntuvasti.

”Mitä suurempi varhaiskasvatuksen sekä esi- ja perusopetuksen osuus on kunnan nettomenoista, sitä elinvoimaisempi kunta on väestönsä ikärakenteen ansiosta”, Eero Laesterä kiteyttää nyrkkisäännön.

Esimerkiksi Pohjanmaalla Pedersören kunnassa sote-uudistuksen jälkeen 83 prosenttia käyttötaloudesta on kiinni varhaiskasvatuksessa sekä esi- ja perusopetuksessa, mutta kainuulaisessa Paltamon kunnassa vain 49 prosenttia.

Kuntien ja valtion vastuunjako kuntapalveluiden rahoittamiseksi on Laesterän mukaan ollut ylätasolla selkeä.

”Peruspalveluiden valtionosuudet ovat kattaneet kuntien sote-menoista 25 prosenttia, mutta muista menoista 16 prosenttia.”

Näihin muihin lukeutuvat myös varhaiskasvatus sekä esi- ja perusopetus. Laskelmissa ei ole huomioitu verotulontasausta, jonka avulla tasataan kuntien taloudellisia eroja.

Kuntien tasolla tilanne on toinen.

Peruspalveluiden valtionosuuksien määrään varhaiskasvatuksessa sekä esi- ja perusopetuksessa vaikuttavat esimerkiksi kuntalaisten tulotaso, kaksi- ja vieraskielisyys, saamen kieli sekä tietyt olosuhdetekijät kuten harva asutus ja pitkät välimatkat.

Kuntajärjestelmä syntyi hoitamaan vanhuksia ja köyhiä. Nyt 293 Manner-Suomen kuntaa ovat suorittaneet tämän tehtävänsä loppuun. On toisten vuoro.

Kun hyvinvointialueet saavat rahoituksensa valtion budjettivaroista eikä alueilla ole verotusoikeutta, Eero Laesterä luonnehtii hyvinvointialueita ”valtion lapsiksi”.

Kuntien kannalta tähän liittyy riski.

Kun eduskuntapuolueet väänsivät viidentoista vuoden ajan sote-uudistuksesta, annettiin vaalikeskusteluissa lupauksia vanhusten hoivan parantamisesta, hoitojonojen purkamisesta ja nopeammasta pääsystä lääkärin vastaanotolle.

Joulukuussa 2022 julkisuuteen tulivat valtiovarainministeriön virkamiehet ja esittivät tulevalle vaalikaudelle kuuden miljardin euron ja sitä seuraavalle kaudelle kolmen miljardin euron sopeuttamistoimia.

Laesterä oli ehtinyt jo katsella valtion velkakäppyröitä ja pohtia, missä vaiheessa keskustelu sopeuttamisen mittaluokasta käynnistyy – ja kääntyykö se kuntiin.

”Leikkaukset tuskin koskevat hyvinvointialueita. Poliittisia lupauksia on annettu niin paljon. Pelkona on, että ne kohdistuvat tähän leikattuun kuntatalouteen.”

Laesterä painottaa, että yleensä taloutta sopeutetaan sieltä, missä suurimmat menot ovat. Näin kunnissa olisi yksi ilmeinen osoite leikkauksille: lapsiperheiden peruspalvelut.

Leikkauksia kuntataloudesta voitaisiin perustella kuntien verotusoikeudella. Kunnathan voisivat kompensoida leikkauksia korottamalla veroja.

Laesterä muistuttaa, että on kuntia, joissa puolen tai yhden veroprosenttiyksikön korotus ei kerryttäisi kassaan ”juuri mitään”.

Tuntuvat leikkaukset voisi kompensoida vain tuntuvilla veronkorotuksilla.

”Se taas ajaisi veronmaksajat eri kunnissa eriarvoiseen asemaan.”



Syyskuussa 2022 Keski-Uudenmaan niin sanotut Kuuma-kunnat lähettivät mediatiedotteen. Ne vaativat, että kasvukunnat on huomioitava paremmin valtionosuusjärjestelmää uudistettaessa. Kuuma-kuntiin kuuluvat Hyvinkää, Järvenpää, Kirkkonummi, Kerava, Mäntsälä, Nurmijärvi, Pornainen, Sipoo, Tuusula ja Vihti.

Asukkaita kunnissa on yhteensä yli 330 000 ja väestökasvun ennakoidaan jatkuvan 2040-luvulle.

Kuuma-kuntien mukaan valtionosuusjärjestelmä ei tunnista lapsiperheiden palveluihin liittyviä suuria investointitarpeita, jotka tehdään nyt lainarahalla.

”Nuoren väestöpohjan omaavien kuntien käyttötalous tulee painumaan negatiiviseksi”, tiedotteessa ennakoitiin.

Tilastoaineiston mukaan nettokäyttökustannukset suurten kaupunkien kehyskunnissa olivat vuonna 2021 maan alhaisimmat lasta kohden, keskiarvo oli vain 9 579 euroa. Kaikkien kuntien keskiarvo oli 11 471 euroa.

Keski-Uudenmaan kehyskunnat ovat järjestäneet palvelunsa edullisesti, saaneet lasta kohden vähiten valtionosuuksia – ja velkaantuneet investoidessaan päiväkoteihin sekä kouluihin. Lapsia on vain niin paljon, että tulot eivät riitä.



Kunnanjohtaja Outi Mäkelä johtaa kuntaa, jota voi luonnehtia ikoniseksi.

Yli 44 000 asukkaan Nurmijärvi on lainannut nimensä ilmiölle, joka on mahdollistanut monen perheen asumisunelman toteutumisen.

Suurten kaupunkien kehyskunnat ovat harjoittaneet taitavaa kaavoitus- ja asuntopolitiikkaa ja pystyttäneet myös hyvät lähipalvelut.

Nurmijärvelle on toivotettu tervetulleiksi tavalliset lapsiperheet, joiden ulottumattomissa ovat kalliit omakotitontit lähempänä Helsinkiä.

”Kannamme kyllä kortemme kekoon tu­keaksemme koko pääkaupunkiseudun kasvua”, Mäkelä sanoo.

Ongelmana on hyvinvointialueisiin liittyvät rahoitusratkaisut.

”Uudistuksessa Nurmijärveltä viedään enemmän tuloja kuin menoja. Valtionosuus, joka meille tulee, ei huomioi riittävästi tarpeitamme.”

Mäkelä painottaa, että valtionosuusjärjestelmä pitäisi uudistaa perusteellisesti kasvukuntien tarpeita tunnistavaksi.

Nurmijärven kirkonkylässä sekä Klaukkalan ja Rajamäen taajamissa tarpeita riittää jonoksi asti. Koulut ja päiväkodit löytyvät joka taajamasta ja myös suurimmilta kyliltä.

Tänä vuonna kunnan varhaiskasvatuksen piirissä on 1 700 lasta ja palvelusetelin piirissä noin 570 lasta. Peruskoulujen oppilasmäärä on vähän yli 5 700.

Peruskouluja on 23, päiväkotiyksiköitä 26 ja yksityisiä päiväkoteja yhdeksän. Kunnasta löytyy lukio, ja kirjaston toimipisteitä on kolme.

Rahaa vaativat myös nuoriso-, liikunta- ja kulttuuripalvelut, samoin leikkipuistot, pyörätiet ja elinvoimaa tukeva muu infrastruktuuri.

Toimitiloja on pakko korjata ja on rakennettava uutta. Kunnalla on ollut lisäksi ikäviä yllätyksiä. Kahteen koulurakennukseen iski tuhopolttaja.

Nurmijärven velkaantuminen huolestuttaa Outi Mäkelää.

”Kestäisimme vuositasolla 25–30 miljoonan euron korjaustahdin, mutta korjaamme jopa 50–60 miljoonalla eurolla. Lainojen korot pakottavat tarkastelemaan kunnan talouden kestokykyä.”

Mäkelän mukaan Nurmijärven kaltaisissa kunnissa valtion rahoitus ja laissa säädetyt tehtävät eivät kohtaa.

Kunnassa työskennellään ryhmäkokojen, tiukkojen pätevyysvaatimusten, erilaisten mitoitusten ja tuntuvan henkilöstöpulan puristuksessa.

Varhaiskasvatuksen ammattilaisista on huutava pula, mutta näiden palvelujen kysyntä kasvaa.

”Alle 3-vuotiaiden lasten hakemuksia on tullut varhaiskasvatukseen lakimuutosten myötä yhä enemmän”, Mäkelä kertoo.

Perhevapaauudistus antaa huoltajille oikeuden lapsen varhaiskasvatuspaikkaan, kun lapsi täyttää yhdeksän kuukautta.

”Tästä keväästä alkaen varhaiskasvatukseen saattaa tulla lapsia vielä nykyistäkin nuorempina”, Mäkelä ennakoi.

Vuoden 2021 tilinpäätöksessä Nurmijärven käyttötalous oli 245 miljoonaa euroa, josta sote-uudistuksen jälkeen jäljelle jää 44 prosenttia eli noin 109 miljoonaa euroa. Varhaiskasvatus sekä esi- ja perusopetus vievät tästä 78 prosenttia.

Poikkeuksellisen elinvoimaisen kunnan ongelma on siinä, että valtionosuusjärjestelmä ei tunnista kasvun hintaa.

”Valtionosuusjärjestelmä uhkaa romuttaa lapsivaltaisten kuntien rahoituspohjan. Ja jos näin käy, se heijastuu koko Suomeen”, Outi Mäkelä ennakoi.



Made with Flourish

Uutisotsikoista syntyy kuva, jonka mukaan Tampereelle tahtovat nyt kaikki.

Lähes 250 000 asukkaan kaupunki on investoinut sadoilla miljoonilla euroilla raitioliikenteeseen, rantatunneliin, asemanseudun ratapihan ylittävään kanteen ja Nokia Arenaan. Pilvenpiirtäjiä nousee keskustaan ja uusia asuinalueita Näsijärven rantamaisemiin.

Tilastoissa kaupunki koreilee vahvana muuttovoittajana. Välillä syntyy vaikutelma, ettei kasvulla olisi rajoja.

”Mutta on Tampereenkin kasvulla rajat”, sanoo talousjohtaja Jukka Männikkö.

Rajat alkavat näkyä Männikön työpöydällä kaupungin velkaantumisena. Vuoden 2021 tilinpäätöksessä lainakanta oli 891 miljoonaa euroa ja viime vuonna se kasvoi edelleen. Miljardin euron raja saattaa ylittyä vuonna 2024.

Vuoden 2021 tilinpäätöksessä Tampereen käyttötalous oli lähes 1,4 miljardia euroa, mutta sote-uudistuksen jälkeen 520 miljoonan euron luokkaa.

Kaupungin velat eivät kutistu uudistuksessa, sillä velat jäävät täysimääräisinä kun­tien tasei­siin.

Tilastoaineiston mukaan Tampereen toiminnasta jää jäljelle 37 prosenttia. Tästä reilusti yli puolet kaupunki käyttää varhaiskasvatuksen sekä esi- ja perusopetuksen palveluihin.

”Tänä vuonna varhaiskasvatukseen ja esiopetukseen käytetään noin 164 miljoonaa euroa ja perusopetukseen 217 miljoonaa”, Jukka Männikkö kertoo.

Myös investointimenot ovat suuret. Vuosikymmenen loppuun mennessä Tampere aikoo toteuttaa päiväkotien ja peruskoulujen uudisrakennus- ja perusparannuskohteita 435 miljoonalla eurolla. Ne rahoitetaan käytännössä lainarahalla.

Tampere ei ole väestörakenteeltaan samanlainen lapsiperhekunta kuin naapurinsa Kangasala, Lempäälä ja Pirkkala, vaikka varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen volyymi on lapsien lukumäärällä mitattuna suuri.

Tästä vuodesta alkaen kuntien peruspalveluiden valtionosuudet määräytyvät pääosin 0–15-vuotiaiden perusteella. Valtionosuudet heistä vaihtelevat ikäluokittain liki 7 000 eurosta lähes 12 000 euroon lasta kohden. Kaikista muista kuntalaisista valtionosuus on 62 euroa.

Yhtälö ei kuitenkaan ole näin yksioikoinen. Kunnille tilitettävistä valtionosuuksista vähennetään ensin kunnan omarahoitusosuus. Tänä vuonna se on jokaisesta kuntalaisesta 1 360 euroa.



Jukka Männikkö on kunta-alan kokeneimpia talousjohtajia, mutta valtion laskentakaavat ovat joskus yllättäneet hänetkin.

Vaikka viime vuonna valtio lisäsi kuntien valtionosuuksia yli 300 miljoonalla eurolla, Tampere menetti miljoonia euroja edellisvuoteen verrattuna kaupungin omarahoitusosuuden kääntäessä yhtälön miinusmerkkiseksi.

Näin kävi, koska kaupungin väestönkasvu syntyy rahoitusjärjestelmän näkökulmasta vääristä ikäluokista eli 19–26-vuotiaista nuorista aikuisista – ja aikuisväestöstä ylipäätään.

Tavallaan Tamperetta rangaistaan, koska tuhannet opiskelijat valitsevat sen kotipaikkakunnakseen saapuessaan opiskelemaan.

Valtionosuusyhtälö ei Jukka Männikön mukaan käänny kovin paljon paremmaksi tänäkään vuonna.

”Ei ennen kuin rahoitusjärjestelmä uudistetaan tunnistamaan suurten kaupunkien kasvuun liittyvät tarpeet”, Männikkö sanoo.

Suurimmat kaupungit luovat laajalla alueel­la kasvua, työpaikkoja ja vastaavat yksin monista vetovoimapalveluista, joita käyttävät muutkin kuin kaupungin asukkaat.

”Tampereen budjettimenoista merkittävä osuus kohdistuu koko alueen vetovoimaa kasvattaviin palveluihin.”

Tampere ei silti ole suurituloisten ihmisten kaupunki. Opiskelijoiden lisäksi kaupungissa asuu paljon pienituloista aikuisväestöä, erityisesti vanhuksia. Kun Pirkkalassa ja Lempäälässä asuntokunnista noin parikymmentä prosenttia asuu vuokralla, Tampereella vastaava osuus on 51 prosenttia.

Jukka Männikkö haluaa, että rahoitusjärjestelmää uudistettaessa otetaan huomioon Tampereen kaltaisten kaupunkien edellytykset suoriutua kaupungin kasvusta ja kaikenikäisten palveluista.

Toinen asia, johon Männikkö haluaa muutoksen, on kuntien velvoitteiden määrä.

”Valtakunnan päättäjien näyttää olevan vaikeaa luopua mistään, mutta uusia velvoitteita kunnille ei voi enää säätää. Talous ei kestä sellaisia.”

Kuinka sitten valtio tunnistaa Euroopan unionin pohjoisimman kunnan, Utsjoen, palvelu- ja rahoitustarpeet?

”No eihän se tunnista. Saamenkielisyys ja pitkät etäisyydet ovat toki valtionosuuskriteereissä, mutta ne eivät tuo meille riittävästi euroja”, sanoo kunnanjohtaja Taina Pieski.

Pieski ehti tehdä pitkän virkauran kolmessa ministeriössä ennen paluutaan sukunsa juurille.

Hän ryhtyi johtamaan vajaan 1 200 asukkaan saamelaisenemmistöistä kuntaa viime keväänä tilanteessa, jossa kolmeen taajamaan oli rakennettu uudet koulut sisäilmaongelmien vuoksi.

Uusissa kouluissa toimivat nyt myös varhaiskasvatuksen ja esiopetuksen palvelut. Utsjoen kirkonkylällä toimii myös Suomen ainoa saamelaislukio.

”Kunta on velkaantunut kouluinvestointien vuoksi. Kyse on tulevaisuusinvestoinneista, mutta kuulumme nyt asukasmäärään suhteutettuna velkaisimpien kuntien joukkoon”, Pieski sanoo pohtiessaan talouden tilaa.

Vähäväkisessä kunnassa 11 miljoonan euron lainakanta olisi taakka muutoinkin, mutta erityisesti tilanteessa, jossa aluetalous on notkahtanut.

”Ensin koronapandemia sulki rajan Norjaan, mikä näkyi paikallisissa liikeyrityksissä ja matkailussa. Sitten tuli Tenojoen lohestuskielto.”

Kielto vie Pieskin mukaan aluetaloudesta vuositasolla viitisen miljoonaa euroa.

”Kun kielto on kestänyt jo kahden vuoden ajan, sen vaikutukset tuntuvat taloudellisessa ja henkisessäkin kestokyvyssä. Etelässä on vaikeaa ymmärtää lohestuksen merkitystä tälle alueelle.”

Tulevaisuuden suunnitelmiin vaikuttaa myös se, että kunnan pinta-alasta suojelu­aluei­ta on noin 80 prosenttia. Omat rajoituksensa maankäyttöön tuo porotalous, vaikka se on samalla merkittävä tulonlähde.

”On todennäköistä, että Utsjoelle ei voida rakentaa tuulivoimaa”, Pieski ennakoi. Se on kuntatalouden kannalta menetys.

”Keskitymme matkailun kehittämiseen.”

Tilastoaineiston mukaan vuonna 2021 Utsjoen käyttötalous oli 11,7 miljoonaa euroa. Sote-uudistuksen jälkeen kuntaan jää 42 prosenttia toiminnasta. Euroina se on 4,9 miljoonaa. Tästä 53 prosenttia käyttäisivät varhaiskasvatus sekä esi- ja perusopetus.

Kunnan talouden ja toiminnan volyymi pienenee entisestään, mutta toisin kuin useimmille muille kunnille, Tilastokeskus ennakoi Utsjoen väkilukuun pientä kasvua vuoteen 2030 mennessä.

Vaikka lapsien määrä vähenee, muutos ei ole dramaattinen. Vuonna 2030 kunnassa olisi 0–15-vuotiaita kymmenisen prosenttia väestöstä. Osuus on samaa suuruusluokkaa Kotkan ja Kouvolan kanssa.

Tilastoaineisto osoittaa, että kuntien väliset erot ovat venyneet suuriksi ja ne näkyvät sote-uudistuksen jälkeisessä ajassa selvemmin. Joitakin pienistä kunnista sote-palveluiden poistuminen helpottaa, mutta ei kaikkia.

”Utsjoen kaltaisia poikkeuksellisen harvaan asuttuja kuntia on muutamia. Olisi armollista irrottaa ne erillisrahoituksen piiriin. Se ei maksaisi valtiolle paljon”, Eero Laesterä sanoo.

Hänen mukaansa on selvää, että seuraavassa valtionosuusuudistuksessa on arvioitava lapsipalveluiden rahoitus uudelleen.

”Kyse on kuntien tärkeimmästä tehtävästä.”

Tilastoaineisto näyttää myös väestön tuntuvan ikääntymisen 2030-luvulle edettäessä. On kuntia, joissa 75-vuotiaita ja sitä vanhempia on moninkertainen määrä päivähoito- ja peruskouluikäisiin verrattuna. Työvoimapula, kärjelleen kääntynyt ikäpyramidi ja kasvavat sote-menot eivät lupaa helppoja aikoja.

Kukaan ei vielä tiedä, miten kuntien palvelut silloin rahoitetaan. Suuri kuntakokeilu on vasta alussa.