Saako lainata?
Tällä kynällä Ilkka Kanerva allekirjoitti vuonna 2007 paperin, jolla luotiin Sopimus Euroopan unionin toiminnasta. Vielä kesäkuussa 2020 EU:n verkkosivuilla luki, että unioni ei voi rahoittaa toimintaansa lainalla. Rikkooko elpymispaketti sopimusta?
Joulukuussa 2007 Matti Vanhanen ja Ilkka Kanerva lensivät Portugaliin. Vanhanen oli pääministeri, Kanerva ulkoministeri.
Suurlähetystön kuljettaja ajoi heidät Hieronymuksen luostariin, jossa kokoontuivat 27 maan päämiehet.
Holvikaarten ympäröimään saliin, suurelle valkoiselle pöydälle, oli aseteltu vuosien neuvotteluiden tulos: Lissabonin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta.
Pompöösi instrumentaalimusiikki soi. Kunkin maan edustajat vuorollaan kutsuttiin eteen.
Suomalaisten vuoro oli kolmanneksi viimeisenä, Slovenian edustajien jälkeen. Vanhaselle ja Kanervalle annettiin kynät ja osoitettiin kohta, johon allekirjoittaa.
”Suomen Tasavallan Presidentin puolesta”, nimikirjoitusten yläpuolella luki.
Nykyinen tasavallan presidentti Sauli Niinistö on puhunut arvostelevaan sävyyn Euroopan unionista. Sopimuksia on tehty, mutta onko niitä noudatettu?
Hän sanoi elokuussa suurlähettiläspäivillä: ”EU:n budjettia ei pitänyt rahoittaa lainarahalla. Kävikö niin? Säännöt perussopimuksissa ovat kyllä ennallaan, mutta tosiasiallinen tilanne näyttää hyvin toiselta.”
Perussopimuksia on kolme, jos vähän yksinkertaistaa. On Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimus, Sopimus Euroopan unionista ja Sopimus Euroopan unionin toiminnasta.
Niiden lisäksi on eri maiden liittymissopimukset sekä muutossopimukset, joilla on muokattu aiempia artikloja.
Sopimus Euroopan unionin toiminnasta syntyi Lissabonissa. Siitä käytetään lyhennettä SEUT, ja se sisältää yhteensä 358 artiklaa eli lakipykälää.
Artiklaan 310 on muotoiltu niin sanottu ”budjettitasapainon periaate”.
EU:n verkkosivuilla kerrotaan, mitä periaate tarkoittaa: ”Tämä merkitsee sitä, että EU:n tulojen ja menojen on aina oltava tasapainossa. Se myös estää Euroopan unionia rahoittamasta toimintaansa ottamalla lainaa.”
Näin sivuilla vielä kesäkuussa luki. Lokakuussa sivustoa on päivitetty. Sieltä on poistettu lause, jonka mukaan artikla estää EU:ta rahoittamasta toimintaansa lainalla.
Kenties siksi, että EU on rahoittamassa toimintaansa lainalla.
Heinäkuussa jäsenmaiden johtajat sopivat Next Generation EU -nimisestä järjestelystä. Julkisuudessa sitä alettiin kutsua elpymisvälineeksi.
Väline toimii niin, että EU ottaa lainaa ja jakaa rahat jäsenmaille, tueksi koronan aiheuttamasta taantumasta selviämiseen.
Näinkö helppoa se on? Poistetaan nettisivuilta lause, unohdetaan artikla, ja toimintaa voikin rahoittaa lainalla.
Jos jokin EU:ssa tekeillä oleva päätös vaikuttaa perussopimusten vastaiselta, ei ole oikein mitään keinoja puuttua siihen etukäteen.
Perussopimuksia tulkitsee EU-tuomioistuin. Unioni noudattaa tässä maanosan pitkää perinnettä; useimmissa maissa on perustuslakituomioistuimet, jotka arvioivat päätösten lainmukaisuutta vasta jälkikäteen.
Niin toimii myös EU-tuomioistuin.
Kun Euroopan keskuspankki päätti ostaa jäsenmaiden joukkovelkakirjoja vuonna 2012, näitä ostoksia käsiteltiin EU-tuomioistuimessa kolme vuotta myöhemmin.
Saksalainen poliitikko Peter Gauweiler oli sitä mieltä, että keskuspankki oli ylittänyt perussopimuksissa määritellyt valtuutensa. Hän oli haastanut Saksan hallituksen ja parlamentin oikeuteen. Hänestä ne olivat laiminlyöneet velvollisuutensa vastustaa keskuspankin toimia ja siten loukanneet ”Saksan valtiosääntöidentiteettiä”.
Tapaus eteni Saksan perustuslakituomioistuimeen, joka pyysi tulkintaa EU-tuomioistuimelta. Se tulkitsi ja ratkaisi: keskuspankki ei ollut ylittänyt valtuuksiaan ja rikkonut perussopimuksia. Vaikka olisikin, ostoja ei olisi voinut enää perua. Ehkä päätös olisi ohjannut keskuspankin tulevaa toimintaa.
Suomen ”valtiosääntöidentiteettiä” vartioi perustuslakivaliokunta, kummajainen Euroopassa. Seitsemäntoista kansanedustajan kokoonpano miettii jo ennen lakien säätämistä, ovatko ne sopusoinnussa perustuslain kanssa.
Valiokunnalle ei varsinaisesti kuulu, rikotaanko EU:ssa perussopimuksia. Silti elpymisväline tulee valiokunnan käsittelyyn, näillä näkymin joulukuussa.
Suomen perustuslaissa on pykälä 94. Siinä säädetään, että ”merkittävästä toimivallan siirrosta” Euroopan unionille ei voi päättää kansanedustajien yksinkertainen enemmistö. Tarvitaan kaksi kolmasosaa äänistä.
Itse asiassa EU on ennenkin ottanut lainaa, lainannut rahat eteenpäin. Varsinaisia kulujaan EU ei saisi rahoittaa velaksi. Ei saisi, mutta…
Keväällä, kun EU:n komissio oli ehdottanut elpymisvälinettä, perustuslakivaliokunta julkaisi kannanoton. Sen mukaan EU ei voi ryhtyä sellaisiin ”merkittäviin uusiin menettelyihin”, joista ei ole perussopimuksissa sovittu.
Kesäkuussa valiokunta pyysi alustavia asiantuntijalausuntoja.
Oikeuskansleri Tuomas Pöysti, julkisoikeuden professori Janne Salminen, transnationaalisen eurooppaoikeuden professori Päivi Leino-Sandberg ja eurooppaoikeuden professori Juha Raitio lausuivat.
Valiokunta oli toivonut heidän pohtivan etenkin artiklaa 310. Budjettitasapainon periaatetta, EU:n mahdollisuutta ottaa lainaa.
Itse asiassa EU on ennenkin ottanut lainaa, kaikki neljä huomauttivat.
Näissä tapauksissa EU on lainannut rahat eteenpäin, esimerkiksi Unkarille, Latvialle ja Romanialle yhteensä 12 miljardia euroa.
Tällainen ei ole horjuttanut budjettitasapainon periaatetta. Vaikka EU on ollut velkaa 12 miljardia, unionilla on ollut vastaava määrä saatavia Unkarilta, Latvialta ja Romanialta. Teknisesti tulot ja menot ovat olleet tasapainossa.
Jos lainaa rahat eteenpäin, sitä ei tulkita kuluksi.
Varsinaisia kulujaan EU ei saisi rahoittaa velaksi.
Ei saisi, mutta… Sitäkin EU on jo tehnyt.
EU:lla on kaksi miljardia velkaa, joka otettiin rakennusten hankintaa varten vuonna 2013. Silloin varainhoitoasetukseen kirjattiin mahdollisuus lainata rahaa nimenomaan rakennusten ostoon.
Summa on sen verran pieni, että kenties siksi ei noussut meteliä perussopimusten polkemisesta.
Nyt on kyse yli sata kertaa suuremmasta summasta.
Elpymisvälinettä varten EU lainaisi 750 miljardia. Siitä noin puolet jaettaisiin jäsenmaille lainoina. Tämä puolikas ei olisi ongelmallinen, samasta syystä kuin aiemmatkaan EU:n myöntämät lainat eivät ole olleet.
Sen sijaan toisen puolikkaan, 390 miljardia, EU antaisi avustuksina. Niitä jäsenmaiden ei tarvitsisi maksaa takaisin, joten ne olisivat kulu.
Professori Päivi Leino-Sandberg kirjoitti perustuslakivaliokunnalle antamaansa lausuntoon: ”Lahjana annettava ja velalla rahoitettava rahoitus on (- -) automaattisesti ongelmallinen…”
Hänen kollegansa Juha Raitio: ”avustuksesta seuraava budjetin alijäämä olisi ristiriidassa (- -) budjetin tasapainoperiaatteen kanssa.”
On automaattisesti ongelmallinen. Olisi ristiriidassa.
Oikeuskansleri Pöysti: ”Pidän komission esitystä tältä osin periaatteellisesti uuden toimintamallin avaavana ja pidän sitä erittäin ongelmallisena SEUT 310 artiklan 1 kohdan kannalta.”
Leino-Sandberg: ”Tällöin kyseessä on nähdäkseni selkeästi perustuslain 94. pykälän toisessa momentissa tarkoitettu merkittävä toimivallan siirto unionille…”
Hallituspuolueita edustaa Arkadianmäellä 117 parlamentaarikkoa.
Se ei riittäisi, jos elpymisvälineestä pitäisi päättää kahden kolmasosan enemmistöllä.
Puhemies ei äänestä, mutta jos kaikki muut edustajat ovat paikalla ja äänestävät, kaksi kolmasosaa on 133 ääntä.
Jos perustuslakivaliokunta toteaisi, että elpymisväline siirtää merkittävää uutta toimivaltaa EU:lle, hallituksen pitäisi puhua puolelleen perussuomalaisia, kokoomuslaisia tai kristillisdemokraatteja.
Innostuisivatko he Next Generation EU:sta?
Sellaiseen neuvotteluun hallitus ei halua joutua.
Jo toukokuun lopussa, kun komissio kertoi suunnitelmistaan, Suomi pyysi EU-neuvoston oikeuspalvelulta arviota elpymisvälineestä.
Oikeuspalvelu ei ole tuomioistuin.
”Mutta erittäin arvovaltainen”, sanoo professori Juha Raitio.
”Paras mahdollinen oikeudellinen arvio, joka on ennakkoon mahdollista saada.”
Oikeuspalvelun selvitys valmistui juhannuksen jälkeen, yli 60 sivua analyysia artikloista.
Raitio on lukenut sen.
”Tää lausunto on loistava”, hän sanoo.
Raitio listaa oleelliset artiklat, joihin oikeuspalvelu viittaa.
Ensinnäkin SEUT, artikla 122. Artiklan mukaan ”poikkeuksellisten tapahtuminen” takia jäsenvaltioille voi myöntää taloudellista apua.
”Siinä on järjestelyn oikeudellinen perusta.”
Sitten on artikla 175, SEUT:sta sekin. Artiklan ykköskohdassa todetaan, että EU pyrkii tavoitteisiinsa hyödyntäen tiettyjä rahastoja. On Euroopan sosiaalirahasto ja aluekehitysrahasto, ja ”jos rahastojen ulkopuoliset erityistoimet osoittautuvat tarpeelliseksi”, sellaisista voidaan päättää.
Nyt päätetään. Elpymisväline on ”erityistoimi”.
”Koko tämä elpymisväline onkin EU:n toimintabudjetin ulkopuolella oleva järjestelmä”, Raitio sanoo.
Siis tehdään järjestely budjetin ulkopuolelle, jolloin budjetin tasapainosta ei pidä välittää?
Ei se aivan niin helppoa ole, Raitio sanoo. Hän arvelee, että tällainen järjestely yksin ei riittäisi.
Lisäksi oikeuspalvelu ehdottaa, että jäsenmailta kerätään maksusitoumukset. Jäsenmaat sitoutuvat maksamaan EU:lle yhteensä 390 miljardia euroa seuraavan 30 vuoden aikana.
Silloin tilanne muuttuu verrannolliseksi tapauksiin, joissa EU on lainannut rahaa lainatakseen sitä edelleen. Tulevat saatavat varmistavat tasapainon.
”Jäsenvaltioiden maksusitoumusten kautta matematiikka saadaan toimimaan niin, että menot ja tulot vastaavat toisiaan”, Raitio sanoo.
Kun elpymisväline perustetaan budjetista erilleen ja lisäksi kerätään maksusitoumukset, oikeuspalvelun näkemyksen mukaan järjestely on perussopimusten mukainen.
”Oikeuspalvelun lausunto ratkaisi monia oikeudellisia ongelmia. Se on minusta vastaus esimerkiksi presidentti Niinistön esittämiin epäilyihin.”
Jos oikeuspalvelun tulkinta hyväksytään, elpymisväline ei antaisi EU:lle sellaisia uusia valtuuksia, joihin Suomi ei olisi jo perussopimuksia hyväksyessään sitoutunut.
”Lausunto on minusta vastaus esimerkiksi presidentti Niinistön esittämiin epäilyihin.”
Raition professorikollega Päivi Leino-Sandberg ei vaikuta vakuuttuneelta.
Ylen ohjelmassa syyskuussa hän kuvasi oikeuspalvelun lausuntoa ”oikeudelliseksi viritelmäksi”, ”hienoksi oikeudelliseksi rakennelmaksi”.
”EU:ssa on paljon hyviä juristeja töissä”, hän sanoi.
Juristit ovat tehneet niin hyvää työtä, että jos asia joskus päätyisi EU-tuomioistuimeen, oikeuspalveluiden tulkinta voisi mennä läpi.
Perustuslakiblogissa Leino-Sandberg kirjoittaa: ”Perussopimusten loputtomalla venyttämisellä on hintansa, sillä se nakertaa niiden uskottavuutta.”
Ilkka Kanerva vastaa puhelimeen: ”Haloo.”
Hänelle täytyi soittaa. Hän kun oli toinen suomalaisista, jotka allekirjoittivat Lissabonin sopimuksen, jolla syntyi SEUT, jota juristit nyt syynäävät.
”Älä helkkari. Sekin synti vielä”, hän sanoo.
Kanerva muistaa allekirjoitustilaisuuden 13 vuoden takaa. Ohjelma viivästyi, joten luostariin ajettiin kiertoteitä. Ajelulla he näkivät Vanhasen kanssa vähän kaupunkia.
”Ei nyt pitkä raundi tietystikään, mutta sen verran, mitä oli pelivaraa. Hyvissä ajoin menimme paikan päälle.”
Hetkessä oli tunnelmaa.
”Siinä koki tekevänsä jonkin toimen ja vahvistuksen Suomen asemalle osana eurooppalaista arvopohjaa. Kyllä sillä oli vahva symbolinen vaikutus, jonka tunsi henkilökohtaisesti.”
Mitä allekirjoittaja ajattelee väitteistä, että sovitusta ei pidettäisi enää kiinni?
”Seuraan tätä keskustelua erittäin tarkasti.”
”Luojan kiitos en ole koulutukseltani juristi.”
Kanerva on valtiotieteilijä. Hän on Suomen kokenein parlamentaarikko, ollut kansanedustajana 45 vuotta. Edustaa oppositiopuolue kokoomusta.
Miten elpymisvälineen käy eduskunnassa, kun sitä aletaan käsitellä joulukuussa?
”En lähde tulkitsemaan… Mutta pidän todennäköisenä, että läpäisee eduskunnan käsittelyn.”