Kunnat kiristetään liitoksiin valtionosuuksia vähentämällä – perustuslain vastaista?

Eeva-Liisa Hynynen
Kotimaa 8.2.2013 13:37

Pääministeri Jyrki Kataisen (kok) hallitus on ajautunut kunta- ja sote-uudistuksissaan niin hankalaan tilanteeseen, että suuria rakenneuudistuksia yritetään vauhdittaa jo kajoamalla kuntien valtionosuuksiin.

Kuva Hannu Lindroos.

Suomen Kuvalehdelle on vahvistettu useasta eri lähteestä, että valtionosuusuudistukseen kaavailtaisiin yhdeksi rahanjaon perusteeksi työpaikkaomavaraisuusastetta, siis jonkinlaista pendelöintikriteeriä.

Työpaikkaomavaraisuuskerroin on ilmeisesti filosofialtaan samaa perua kuin hallituksen kuntarakennelakiluonnokseen asetettu työpaikkaomavaraisuuskriteeri, joka pakottaa noin 90 kuntaa selvittämään kuntaliitoksia. Selvitys tulee tehdä, jos kunnan työpaikkaomavaraisuus jää alle 80 prosentin.

Kerrotaan, että tällä kriteerillä valtaosin kaupunkiseutujen kehyskunnilta vietäisiin valtionosuuksia noin 150 miljoonaa euroa. Summa ei ole yhtä kuntaa kohden järkyttävän suuri, mutta perustuslain näkökulmasta kysymys on merkittävä. Jopa ongelmallinen.

Akatemiaprofessori Kaarlo Tuori on valtakunnan johtavia oikeusoppineita ja syventynyt perustuslakikysymyksiin. Tuori on laatinut myös lainopillisia arvioita kuntien rahoitusperiaatteen toteutumisesta.

”Perustuslain suojaama kuntien rahoitusperiaate tarkoittaa, että valtion tulee kunnille tehtäviä antaessaan varmistaa, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua tehtävästä”, Tuori muistuttaa.

Hän korostaa, että valtionosuusjärjestelmän kautta kunnille jaettava raha on vain ja ainoastaan rahaa kansalaisten peruspalveluihin.

”Jos kriteereihin otetaan mukaan sellaisia tekijöitä, joiden ei voida osoittaa vaikuttavan palvelutarpeeseen ja sitä kautta myös rahoitustarpeeseen, toimitaan rahoitusperiaatteen vastaisesti. Silloin valtionosuusjärjestelmää käytetään johonkin muuhun kuin rahoitusperiaatteen vaatimusten täyttämiseksi. Pidän tällaista toimintaa erittäin arveluttavana.”

Tuori sanoo, että rahoitusperiaate, kuten kunnallinen itsehallintokin, suojaa olemassa olevia kuntia.

”Jos valtionosuusjärjestelmää ryhdyttäisiin käyttämään peukaloruuvina, jolla saadaan kunnat painettua ’vapaaehtoisiin pakollisiin kuntaliitoksiin’, se voisi olla jopa perustuslain vastaista.”

”Kermankuorijat” kuriin

Suomen Kuvalehden kuulemat asiantuntijat kertovat, että työpaikkaomavaraisuuskriteeriä perustellaan sillä, että hyvät veronmaksajat muuttavat keskuskaupungeista kehyskuntiin asumaan, mutta käyvät töissä kaupungeissa. Keskuskaupunkeihin jäävät yhä useammin opiskelijat, pienituloiset, eläkeläiset ja työttömät.

Nyt siis haetaan ”kermankuorijoilta” tasoitusta keskuskaupunkien suuntaan, joille koituu kuluja työpaikkojen luomisesta.

”Mutta tätä vartenhan kunnat saavat yhteisöverotuloja ja kiinteistöverotuloja, ja lisäksi ne perivät maksuja kunnallisinfrasta”, yksi asiantuntijoista muistuttaa.

Työpaikkaomavaraisuuskriteerin ilmaantuminen valtionosuusuudistukseen ei ole yllätys. Kerrotaan, että uudistusta luotsaava selvitysmies Arno Miettinen ei suinkaan ole tällaisen kriteerin ”isä”, vaan että kriteeri olisi syntynyt poliittisissa pöydissä.

Vaikka Tampereen, Turun, Jyväskylän ja Kuopion kaltaisten kaupunkiseutujen kehyskunnat ovat vahvojen verotulojen kuntia ja tuskin kaatuvat joidenkin miljoonien eurojen mahdollisiin menetyksiin, uudistusta ohjaavan hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkusen (kok) viesti on selvä: kehyskuntia painostetaan kaikin käytössä olevin keinoin kuntaliitoksiin.

Mielenkiintoiseksi tällaisen poliittisen linjauksen tekee se, että Henna Virkkunen on Jyväskylän kuntapolitiikan vahva vaikuttaja, ja hänen edellinen valtiosihteerinsä Anna-Kaisa Ikonen (kok) siirtyi vuoden alussa Tampereen pormestariksi. Uusi valtiosihteeri Sari Raassina (kok) on kotikaupungissaan Kuopiossa vahva kuntavaikuttaja.

Nyt Muuramen, Pirkkalan ja Siilinjärven kaltaiset kunnat ovat joutumassa kuntauudistuksen altavastaajiksi kenties myös taloudellisesti.

Toista vuotta kestäneessä tiukassa kuntauudistuskeskustelussa kehyskunnilla ei ole ollut puolustajaa. Verkkokeskustelupalstoilla innokkaimmat kehottavat ottamaan kehyskunnilta rahat pois ja pakottamaan liitoksiin. Yleisesti puhutaan ”kermankuorijoista”.

Valtionhallinnossa tällaisista kunnista on käytetty jopa nimitystä ”pyllistelijät”, koska kehyskunnat ovat hakeneet yhteistyökuvioita ja kuntaliitoksia muista suunnista kuin keskuskaupungeista. Julkisuudessa syntyy kuva itsekkäistä porskuttajista, jotka joutaakin panna kuriin.

Valtaosa suurten kaupunkien kehyskunnista on kokoomuksen ja Sdp:n vahvoja kuntia. Näiden kurittaminen valtionosuuslainsäädäntöä uudistettaessa ei ole hallituspuolueiden kansanedustajille läpihuutojuttu.

Oma kysymyksensä on vielä se, miten kuntien etujärjestö Kuntaliitto suhtautuu siihen, että valtionosuusuudistus valjastetaan osin kuntauudistuksen pelivälineeksi.

Kehyskunnilla myös menot

Tampereen yliopiston kunnallistalouden yliopistonlehtori Lotta-Maria Sinervo väitteli syksyllä 2011 aiheenaan Kunnan talouden tasapaino monitulkintaisena ilmiönä. Palkittu väitöstutkimus sukeltaa syvälle yhden ”kermankuorijakunnan”, Pirkkalan, talouteen.

Sinervo sanoo nyt, että keskustelu keskuskaupunkien ja kehyskuntien välisestä taloudellisesta suhteesta on ollut ohutta ja yksioikoista.

”Toki totta on, että kasvavat kehyskunnat ovat saaneet hyviä veronmaksajia. Mutta julkisuudessa usein jätetään kertomatta, että ne ovat saaneet samalla kustannettavakseen palvelut ja palveluinvestoinnit.”

Sinervon mukaan kehyskunnalla menee niin kauan kohtuullisesti, kun luokkahuoneissa on muutama tyhjä pulpetti. Mutta kun luokkahuoneet ja päiväkotiryhmät täyttyvät, investoinnit tulevat ”syliin”.

”Pirkkalassa on käytännössä lähes vuosittain rakennettu uusi päiväkoti tai laajennettu vanhaa. Tässä kehyskuntakeskustelussa kannattaisi muistaa, että nämä investointipaineet ovat keskuskaupungeilta pois.”

Sinervo pitää huolestuttavana ajatusta valtionosuusjärjestelmän valjastamisesta kuntarakenneuudistuksen vauhdittajaksi.

”Valtionosuusjärjestelmää on perusteltua selkiyttää ja yksinkertaistaa, mutta valtionosuuksia ei ole tarkoitettu lyömäaseeksi kuntia kohtaan. Itse asiassa valtionosuudet eivät ole ’kuntien rahaa’, vaan kansalaisten rahaa. Niillä turvataan kansalaisten keskeisimmät hyvinvointipalvelut.”

Sinervo haluaa sanoa myös näkemyksensä julkisuudessa käydystä valtionosuuskeskustelusta.

”Yhä useammin törmää näihin kommentteihin, joiden mukaan kuntien pitäisi pärjätä omilla verotuloillaan ja jollei pärjää, ei ole ikään kuin oikeutta jatkaa itsenäisenä kuntana. Eihän se niin ole.”

Sinervo täsmentää, että valtionosuusjärjestelmä on hyvinvointipalveluiden rahoitusjärjestelmä, ja sen kautta tasoitetaan myös alueellisia olosuhde-eroja. Siellä missä ei ole yritystoimintaa, joka synnyttäisi verotuloja, kansalaisilla on oikeus palveluihin yhtä kaikki.

”Eivät valtionosuudet tee kunnista elinkelvottomia.”

Lue lisää

Keskustelu

Kansalaisten yhdenvertaisuus palveluissa ja verotuksessa kyllä vaatisi koko paikallisen itsehallinnon supistamista sellaiseksi, ettei se ole ristiriidassa mainitun tavoitteen kanssa. Palveluja pitäisi siis koko maassa järjestää samoin perustein ja yhtä hyvin, kuitenkin joustaen olosuhteiden mukaan. Mutta vaihtelun pitäisi perustua todellisiin olosuhde-eroihin, ei kunnan taloudellisiin mahdollisuuksiin sekä päättäjien mielihaluihin ja mielikuvitukseen.

Valtionosuusjärjestelmäkin poistuisi sellaisenaan, kun valtio käyttäisi rahaa kuntiin niiden tarpeiden mukaisesti. Kuntarakenteella olisi vain vähän merkitystä.

Onhan tälläkin linjalla heikkoutensa ja riskinsä, mutta niihin olisi paneuduttava erikseen.

”Perustuslain suojaama kuntien rahoitus” sanoo akatemiaprofessori. Perustuslaki sanoo että kunnilla on verotusoikeus. Muista kuntia koskevia asioista voidaan määrätä lailla.
Vai onko jotain mitä en ole huomannut? Kun akatemiaprofessorikaan ei ole pannut perustuslain pykälää, mihin perustaa kantansa.

Päivä päivältä enemmän alkaa näyttää siltä, että tästä ns. ”kuntauudistuksesta” on tullut Kataisen hallitukselle ja erityisesti kokoomukselle lähinnä arvovaltakysymys. Niinpä hanke yritetään väkisin viedä jonkinlaiseen tavoitteeseen, riippumatta vähääkään siitä, onko tästä mitään hyötyä kuntien asukkaille – tai onko siitä heille jopa suoranaista haittaa.

Olennaista on muistaa, että tähän mennessä ei mikään taho ole kyennyt esittämään ainuttakaan tieteellistä tutkimusta tai muutakaan pätevää laskelmaa, jotka pystyisivät osoittamaan että kuntien määrän vähentämisellä pystyttäisiin saavuttamaan jotain konkreettisia säästöjä tai etuja nykytilanteeseen verrattuna – ellei sitten palvelujen tasoa merkittävästi heikennetä.

Koko ”kuntauudistus” nojaa siis pelkästään kokoomuksen ideologisiin pyrkimyksiin ja tietynlaiseen imagonrakennustemppuiluun.

Luoja paratkoon. Koska ymmärretään ettei kunta ole itsetarkoitus? Tärkeintä lienee palveluiden järjestäminen, minkä väline on kunta. Niitä on kukkarolle liikaa. Kuntia siis, ja ehkä myös palveluita joita me yhteiskunnalta odotamme.

Niinpä, tarvittaisiinko kuntaporrasta lainkaan?

Paikallinen itsehallintomme periytyy lähes vuosituhannen takaa. Silloin keskushallinto oli Tukholmassa ja välihallinto Turussa. Ne eivät voineet liikenne- ja viestiyhteyksien heikkouden vuoksi tiukasti hallita kaikkea, eivätkä kaikesta välittäneetkään, sillä monilla paikallisten hankkeiden yksityiskohdilla ei ollut valtiolle ja kirkolle merkitystä. Niinpä kaupunki/pitäjä- ja seurakuntahallinto sai tiettyä merkitystä ja valtaa. Olihan siinä perinteenkin voimaa, sillä jo heimokaudella olivat pitäjät kehittyneet keskeisiksi yhteisöksi. Nyt uusi hallinto käytti tätä hyväkseen.

Nyt tilanne on kehittynyt aivan toisenlaiseksi. Kaikki maan kolkat ja asukkaat ovat keskushallinnon silmälläpidossa ja otteessa. Varsinkin viestintä on kehittynyt niin tehokkaaksi, että kaikki hallinto voitaisiin hoitaa keskitetysti. Mutta se ei saisi merkitä Helsinginseudun hallintoelinten ja virkamiesten yksinvaltaa. Paikallisten ihmisten näkemykset ja väliportaan näkemykset olisi otettava huomioon. Tämän järjestämisessä ja käytännön toteutumisessa järjestelmän suurimmat riskit lienevätkin.

Keskittäviksi tulisivat peruspalvelut, mitä käsitteen sitten katsottaisiinkaan sisältävän. Muu voitaisiin jättää edelleen paikalliseen päätäntävaltaan, tietysti lakien ja säännösten puitteissa. Kuntajako myös säilyttäisi ihmisten totutun paikallisidentiteetin. Kunnille jääviä vähäisiä valta- ja taloudellisia resursseja voitaisiin jakaa pienemmillekin yhteisöille, kun kuntapäättäjät ei oletettavasti enää välittäisi pitää rääppeistä mustasukkaisesti kiinni. Kuntalakikin kannustaisi tähän.

Tässä keskustelussa maakuntahallinnon merkitys ja mahdollisuudet ovat jääneet aika vähälle huomiolle. Mitähän siitä saataisiin aikaan.

On aivan selvä että jotain on tehtävä. Meillä on kuntia, joissa ei ole ollut vuosiin terveyskeskuslääkäriä. Miten kunta, jonka asukasmäärä on alle 2000 ja lähes kaikki eläkeläisiä, edes kuvittelee selviävänsä tehtävistään?
Meillä on v 2000 uusittu perustuslaki, johon akatemiaprofessori viittaa. En nyt muista poikkeaako se entisestä perustuslaista kunnallisen itsehallinnon osalta.
Joka tapauksessa muistatteko miten Kajaanin maalaiskunta liitettiin Kajaanin kaupunkiin maalaiskunnan kiivaasta vastustuksesta huolimatta. Kekkonen käski. Rikkoiko hän perustuslakia?

Otetaan esimerkiksi lukiot. Tasa-arvon vuoksi valtion avun tulisi olla kaikissa kunnissa sama per oppilas. Mutta näinhän ei ole. Meillä lukioita, joista kirjoittaa vuosittain alle 20 oppilasta. Rikotaanko perustuslakia?

”Mutta se ei saisi merkitä Helsinginseudun hallintoelinten ja virkamiesten yksinvaltaa.”

Tiettyjen maankolkkien ajattelun ja henkisen ilmapiirin ylivaltaa heikentäisi sekin, että viestinnän ja myös matkustamisen kehittyminen mahdollistaa päättäjien asumisen missä tahansa. Asioista voitaisiin päättää tarvittaessa videoneuvotteluinkin, tarvitsematta vaivautua vanhanmallisten kokouksiin.

Aluehallinnon uudistamisessa on jo tehty suuria virheitä. Kun kuntajaosta päättäminen on jätety kuntien oman päätöksenteon varaan, on syntynyt ensinnäkin keinotekoisia suurkuntia, joissa syrjäisemmät seudut menettävät palvelunsa, toiseksi tilanteita, jossa jonkin ehkä pienenkin kunnan itsepäinen kieltäytyminen yhteistyöstä romuttaa naapurien yhteistyöyritykset ja kolmanneksi yksittäisten kuntien pyrkyä muuhun kuin talousmaantieteellisesti luontevimpaan suuntaan siinä toivossa, että saadaan parempia talousetuja. Tämä sekasotku aiheutuu siitä, että valtiovallan taholla ei ole uskallettu ohjata aluejakoa kokonaisedun vaatimusten mukaiseksi. Hallinnon kolmiportaisuuden härkäpäinen vastustus on myös joksenkin järjetön lähestymistapa. Hallinnossa tarvitaan paikallinen, maakunnallinen ja valtakunnallinen taso. Ne palvelut, joita ei voida aidon paikallisesti hoitaa, tulisi hoitaa maakunnallisten organisaatioiden toimesta. Jotaa demokratia toimisi kunnolla tarvitaan myös maakuntatasolle vaaleilla valittu valtuusto ja verotusoikeus. Ehkä olisi järkevää siirtää verotus kokonaan kunnilta maakunnille, jolloin paikallispalvelujen rahoitus hoidettaisiin maakunnan myöntämin määrärahoin. Näiden keskeisin myöntämisperuste olisi ilmeisimmin väkiluku, mutta myös väestörakenne- ja pinta-alatekijöitä olisi syytä ottaa huomioon samaan tapaan kuin nykyisissä valtionosuussäännöksissä.

Minusta tämä kuntakeskustelu on mennyt vikaan jo alusta lähtien. Ongelmahan on se, että kunnille on laitettu tehtäviä, jotka eivät kuntatasolle millään sovi.

Sairaanhoito on yksi tälllainen asia jota ei ole mitään järkeä edes yrittää hoitaa kuntatasolla.

Mutta sitten taas kunnilla on paljon tehtäviä, jotka on järkevää hoitaa nimenomaan kuntatasolla lähellä ihmisiä.

Kuntarakenteen rukkaus ei säästä mitään, se vain tuhoaa lähidemokratian.

Jos verrataan yksityiselle puolelle kuntaorganisaatiota niin sehän olisi yrityksenä todellinen monialayritys. Mutta jos joku yritys kuvittelisi tekevänsä lakritisia, autoja ja sääsatelliitteja niin sitähän pidettäisiin täysin elinkelvottomana. Sellainen yritys pilkottaisiin osiin hyvin pian ja jokainen yritys keskittyisi ydinosaamiseensa ja kehittäisi sitä.

Näin pitäisi kunnissakin tehdä. Ne toiminnot, jotka on järkevää hoitaa valtakunnallisena palveluna, pitäisi eriyttää omaan organisaatioonsa ja siellä hiotaan sen toimialan prosessit niin tehokkaiksi kuin voidaan. Kuntaorganisaatiossa harrastelijamaiset lautakuntajäsenet toimintojen johtajina eivät siihen kykene. Eikä kykene ammattijohtajatkaan johtamaan jotakin niin monimutkaista kuin kuntatoimiala tänä päivänä.

Kuntarakenne on seurausta maalaisliitto/keskustan taistelusta keskustajohtoisten pienkuntien elättämisen puolesta. Kuntien säilyttämistä on ruokittu alue- ja maatalouspoliittisilla tulonsiirroilla, jotka prof.Esko Niemen mukaan v. 2006 olivat noin 7 000 000 000€. Nykyisin voitaneen puhua jo 10 MRD:sta.
Euro on paras ja ainoa toimiva konsultti tässä asiassa. Tukiaiset ovat osittain perusteltuja mutta tavoitteena pitkällä tähtäyksellä tulisi olla niiden vähentäminen. Tukiaisten tuottohan on negatiivinen, seuraavana vuonna tarvitaan (?) aina enemmän tukea.
Palveluja ei missään tapauksessa tule tarjota samantasoisina harvaanasutuissa esimerkiksi 1000 asukkaan kunnissa verrattuna vaikkapa 50 000 asukkaan taajamaan. Jokainen voi toki rakentaa omakotitalon eräämaajärven rannalle mutta sitten pitäisi olla valmis maksamaan tiekustannuksia, lasten koulukuljetukset jne ainakin osittain omasta pussistaan.