Kittilä: Kriisiavusta nousi kiista – ”kunnallinen itsehallinto ei tarkoita oikeutta rikkoa lakeja”

Perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja ja professorit huolissaan: Kunnan tilanne on vakava ja ainutlaatuinen Suomessa.
Kotimaa 15.12.2014 18:00
Kittilän kunnanhallituksen kokoushuone. Arkistokuva.
Kittilän kunnanhallituksen kokoushuone. Arkistokuva. © Petri Uutela

Kittilän kunnallispäätännän kriisi syvenee päivä päivältä, mutta valtiovarainministeriön kuntaosaston hallitusneuvoksen viesti Lapin Kansan kautta kittiläläisille oli perjantaina 12. joulukuuta varsin lohduton: kunta joutuu selvittämään sotkunsa itse.

Hallitusneuvos Auli Valli-Linnun mukaan kunnallisen itsehallinnon perustuslain takaama suoja on niin vahva, että valtio ei voi puuttua millään tavalla Kittilän kunnalliseen päätöksentekoon. Lex Kittilää ei ole tulossa.

”Vaatimus on kohtuuton”, sanoo rikos- ja prosessioikeuden professori Pekka Viljanen Turun yliopistosta. Hän ihmettelee valtiovarainministeriön kuntaosaston ulostuloa.

Kunnallisen itsehallinnon nauttima perustuslain suoja ei voi olla syy jättää Kittilää oman onnensa nojaan tilanteessa, jollaista ei ole aiemmin nähty kunnallishallinnon historiassa, Viljanen korostaa.

”On selvää, että valtiolle on annettava puuttumiskeinoja tilanteeseen, johon Kittilä on ajautunut.”

Viljanen on perehtynyt Kittilän kunnallisen päätöksenteon asiakirjoihin Suomen Kuvalehden pyynnöstä jo viime keväästä lähtien. Hän luonnehtii Kittilän tilannetta erittäin vakavaksi.

”Tietenkin on täysin selvää, että kunnallinen itsehallinto tarkoittaa oikeutta toimia lain puitteissa eikä oikeutta rikkoa lakeja. Jos kunta rikkoo lakeja, siihen pitää voida puuttua, eikä silloin kajota kunnallisen itsehallinnon suojaan.”

Myös eduskunnan perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Johannes Koskinen (sd) on huolissaan Kittilän tilanteesta. Hän kertoo seuranneensa tapahtumia median välityksellä.

”Olen seurannut kunnallista päätöksentekoa neljäkymmentä vuotta, enkä muista mitään vastaavaa. Mutta ei taida muistaa kukaan muukaan.”

Koskinen on koulutukseltaan oikeustieteen kandidaatti ja varatuomari. Hän ei pelkää keskustelua Lex Kittilästä, vaikka kunnallisen itsehallinnon perustuslain suoja on vakava, vaikea ja iso kysymys.

”Asiasta on hyvä keskustella nyt, kun uudistetaan kuntia koskevaa lainsäädäntöä.”

 

Professori Pekka Viljanen toivoo, että valtiovarainministeriön kuntaosasto ja Kuntaliitto perehtyisivät kunnan tilanteeseen huolella. Hän muistuttaa, että Kuntaliitto on jo antanut yleisen tason neuvoja, joiden mukaan kunnanhallituksella on valtaa ryhtyä tiettyihin toimenpiteisiin.

”Mutta Kuntaliitto ei tietääkseni ole ottanut kantaa Kittilän päätöksenteon kriisissä konkreettisiin kysymyksiin – onko siis periaatteellisen toimivallan käyttö konkreettisissa tapauksissa asianmukaista vai ei. Nimenomaan tällaisia konkreettisia neuvoja Kittilässä nyt kaivattaisiin ja olisi kaivattu jo pidemmän aikaa.”

Viljanen sanoo, että tapaus Kittilän kohdalla ohjeet yleisestä toimivallasta eivät enää auta.

”On riski, että yleisiä ohjeita tulkitaan vahingossa tai tahallisesti väärin. Kittilässä tarvitaan täsmäapua ja sitä tarvitaan nopeasti.”

Myös muut Suomen Kuvalehden haastattelemat oikeusoppineet ovat Viljasen kanssa samaa mieltä: Kittilän kuntaa ei saa jättää yksin syvenevän kriisinsä kanssa, ja lainsäätäjien on varmistettava valtiolle puuttumiskeinot vastaavanlaisessa ääritilanteessa.

Helsingin yliopiston hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpään mukaan kunnallisen itsehallinnon nauttima perustuslain suoja on vahva. ”Mutta vahva on myös se ajatus, että kunnallinen itsehallinto ei suojele laittomuutta. Sen selän taakse ei voi paeta perustelemaan laittomuuksia.”

Kunnan päätöksentekoelinten mahdollisista laittomista päätöksistä valitetaan hallinto-oikeuteen, joka voi kumota päätöksen. Hallinto-oikeuden käsittely kuitenkin kestää – ja se on aina ”jälkikäteistä”.

Akuuttiin kriisiin hallinto-oikeus ei pääse väliin.

”Itsenäisen Suomen kunnallishallinnon historiassa ei ole mitään vastaavaa tapausta kuin Kittilä”, Olli Mäenpää sanoo. ”Kukaan ei ole villeimmissäkään ajatuksissaan kuvitellut, että tällaista voisi tapahtua jossakin kunnassa.”

Mäenpään mukaan on paikallaan pohtia, pitääkö jatkon kannalta valtiolle säätää puuttumiskeinoja Kittilän kaltaisiin tilanteisiin.

”Keskustelun paikka on nyt, kun kuntien lainsäädäntöä uudistetaan.”

 

Olli Mäenpään mukaan aluehallintovirasto on taho, jolla on puuttumiskeinoja käytössään, jos kunta toimii selvästi lainvastaisesti.

AVI ei voi kuitenkaan puuttua omasta aloitteestaan kunnan päätöksenteon lainvastaisuuksiin. Nykyisessä kuntalaissa AVIlle ei ole annettu itsenäistä puuttumisvaltaa. AVIn puuttuminen edellyttää kantelua, ja kannella voi kuka tahansa kansalainen.

”Aluehallintovirasto puuttuu hanakasti ja aivan aiheesta, jos vanhuksilla ei ole hoivalaitoksissa riittävää määrää hoitajia. Jos kunnassa loukataan muulla tavalla lakia esimerkiksi yleishallinnon puolella, sellaisesta meillä ei ole selvää käytäntöä. Mutta aivan samalla tavalla AVIlla on velvollisuus arvioida kunnan muunkin päätöksenteon tilannetta, jos asiasta kannellaan.”

Jos kantelu on aiheellinen, AVI voi antaa kunnalle huomautuksen lainvastaisesta päätöksenteosta tai toiminnasta ja patistaa kuntaa korjaamaan päätöksensä. AVI ei voi kuitenkaan kumota kunnan tekemiä päätöksiä.

Mäenpää katsoo, että tapaus Kittilän kohdalla pika-apua on mahdollista hakea kantelemalla AVIlle.

Mäenpään tavoin Johannes Koskinen katsoisi AVIn suuntaan.

”Puuttumiskeinot Kittilän kaltaisissa tilanteissa ovat varsin rajalliset”, Koskinen myöntää. Hän muistuttaa, että kuntia ohjaavia lakeja on säädetty aiemminkin, kun tarve on ollut ilmeinen. Kittilän kunnan akuuttiin hätään Lex Kittilä ei ehtisi.

 

Professori Olli Mäenpää ei sulje pois ajatusta erillislaista. Hänen mukaansa Kittilän hallinnon ja päätöksenteon kriisi on yllättänyt kaikki tapausta seuranneet tahot.

Mäenpää muistuttaa, että aikoinaan myös Karkkilan kaupungin talouden kriisiytyminen yllätti kaikki tahot. Ohjaava laki saatiin aikaan nopeasti.

”Talous on merkittävä kivijalka kunnassa, mutta toinen yhtä lailla merkittävä kivijalka on kunnan hallinto ja päätöksenteko.”

Vaikka Lex Karkkila kirjoitettiin Karkkilaa silmällä pitäen, erillislaki koski kaikkia kuntia.

”Jos päädyttäisiin säätämään erillislaki Lex Kittilä, myös sen tulisi koskea kaikkia kuntia”, Mäenpää sanoo.

Hänen mukaansa Lex Kittilä olisi yleinen laki, joka määrittelisi tarkoin valtion puuttumiskeinot tilanteissa, joissa kunta toimisi olennaisesti vastoin hyvää hallintoa ja lakeja sekä vastoin kunnan hallintoon kohdistuvia keskeisiä vaatimuksia.

”Vaikka kunnallisen itsehallinnon perustuslain suoja on vahva, Kittilän kautta on saatu niin vahvaa empiriaa, että tällaiselle erillislaille saattaisi olla jo edellytyksiä. Lainsäädännöllisesti työ ei olisi vaativa, mutta tämä kysymys on sen verran herkkä, että todennäköisesti laki olisi syytä valmistella parlamentaarisesti.”

Mäenpää korostaa, että jos Lex Kittilä säädettäisiin, lain rajauksen tulisi olla tiukka. Lailla ei voitaisi puuttua kuntien poliittisiin ristiriitoihin.

”Puuttumiskeinot tulisi antaa vain sellaiseen tilanteeseen, jossa kunta toimii joka käänteessä lakeja vastaan ja kierre pitäisi saada katkaistua.”

Pika-avuksi Lex Kittilästä ei Kittilän nykyiseen tilanteeseen kuitenkaan ole.

 

Nykyiset puuttumiskeinot ovat myös professori Pekka Viljasen mukaan riittämättömiä. ”Lex Kittilän” hän kirjoittaisi osaksi kuntalakia, pykälään, jossa säädetään aluehallintoviraston toimivallasta kuntiin.

”Kuntalain kahdeksas pykälä aluehallintoviraston toimivallasta vaikuttaa nykyisellään jokseenkin epäonnistuneelta säännökseltä. Sen mukaan aluehallintovirasto voi kantelun perusteella tutkia, onko kunta toiminut voimassa olevien lakien mukaan. Hallintolain perusteella se voi sitten antaa huomautuksen, mutta varsinaiset pakkokeinot puuttuvat”, Viljanen pahoittelee.

Hänen mukaansa toivottava tilanne olisi sellainen, jossa AVI voisi ryhtyä toimenpiteisiin kunnan toimiessa lainvastaisesti ja AVIlle sallitut toimenpiteet olisivat sellaisia, joista säädetään aluehallintovirastoista annetun lain 20 pykälässä.

AVI voi nykyäänkin määrätä uhkasakon kunnalle, joka ei noudata sosiaali- ja terveydenhuollon erityislainsäädännön velvoittamia henkilöstömitoituksia.

Professori kysyy, miten on mahdollista, ettei uhkasakkoa voida käyttää kunnan päätöksenteon ajautuessa laittomuuksiin.

”Olennaista olisi, että AVIlla olisi kantelun ratkaistuaan valtaa velvoittaa kunta noudattamaan lakia.”

 

Aluehallintoviraston asemaa Kittilän kaltaisissa kriisitilanteissa arvioi myös Kari Prättälä, joka ehti toimia Kuntaliiton lakiasiainjohtajana parikymmentä vuotta. Hän on ollut valmistelemassa voimassa olevaa kuntalakia sekä uudistettua, jonka on tarkoitus tulla voimaan vuonna 2015.

”Aluehallintovirastosta ei voi kuitenkaan tehdä kunnan yleishallinnon laillisuusvalvojaa pidemmälle kuin lainsäädännössä nyt on jo tehty. Kun puhutaan poikkeuksellisista olosuhteista, AVIn toimivalta voisi olla laajempikin, mutta ongelmana on se, kuinka toimivalta saadaan rajatuksi vain tällaisia tapauksia koskevaksi”, Prättälä pohtii.

Myös Prättälä sanoo seuranneensa Kittilän kunnallisen päätöksenteon kriisiä, jonka kaltaista hänkään ei muista lähes neljänkymmenen vuoden uraltaan kuntalain asiantuntijana.

”Tietysti lainsäädännössä pitää valmistautua myös poikkeuksellisiin tilanteisiin. Samalla tavalla kuin valtioissa, kunnissakin voi romahtaa paitsi talous myös hallinto. Vakavimmassa paikassa ollaan silloin, kun on syytä epäillä, että kunnan toiminnassa on tapahtunut rikoksia.”

Jos poliisin suorittama tutkinta koskisi kokonaista toimielintä tai kokonaisia toimielimiä, tilanne olisi erittäin vaikea kunnan kannalta.

”Jos tutkinnan kohteena olevat noudattavat varovaisuutta ja pidättäytyvät jatkamasta sellaisia toimia, joissa lainvastaisuuksia epäillään tapahtuneen, pärjätään pääasiassa nykylainsäädännöllä”, Prättälä arvioi.

”Mutta jos tällaiseen varovaisuuteen ei maltti riitä, on tuskallista jäädä odottelemaan poliisin ja oikeuden toimia tai ratkaisuja kunnallisvalituksiin.”

Prättälä katsoo, että hallinnolla itsellään on oltava keinot saattaa asiat raiteilleen.

”Lainsäädäntöteknisesti helpoin tapa olisi antaa AVIlle valvontavalta ilman kantelua ja säätää riittävä toimivalta käyttää myös pakkokeinoja. Perustuslain kunnallisen itsehallinnon suoja tulisi siinä kyllä jo vastaan.”

Tällainen toimivalta olisi Prättälän mielestä ongelmallinen myös suhteessa kunnallisvalitukseen. ”Näin avatulla tiellä saattaisi riittää kulkijoita.”

Prättälä lähtisi hakemaan ratkaisumallia mieluummin nykyisenlaisesta kriisikuntamenettelystä kuin valtion viranomaisen valvonnan tiukentamisesta.

”Olennainen ero on siinä, että kriisikuntamenettelyssä kunta on mukana tarkastelemassa toimintaansa ja tekemässä tarvittavia johtopäätöksiä.”

Prättälä myöntää, että ulkopuolelta tuleva valvonta voi olla nopeampaa, mutta samalla se heittää kaiken vastuun ulkopuolelle.

”Mitä tällainen hallinnon kriisimenettely olisi yksityiskohdissaan, se vaatisi perusteellista pohtimista.”

 

Selvitettävää Kittilässä riittää.

Marraskuun lopulla keskusrikospoliisi tiedotti, että se liittää kunnanjohtaja Anna Mäkelän erottamisen osaksi Kittilän kuntakonsernia koskevaa esitutkintaa. Esitutkinta laajenee merkittävästi.

Vt. kunnanjohtaja Esa Mäkinen vei viikko sitten maanantaina kunnanhallitukselle esityksen, jossa hän pyysi valtuuksia ryhtyä selvittämään kunnallisen päätöksenteon ongelmia mahdollisten esteellisyyskysymysten vuoksi KRP:n suorittaman esitutkinnan aikana.

Kunnanhallitus katsoi, ettei se ole esteellinen käsittelemään sellaisiakaan asioita, jotka liittyvät kunnanjohtajan erottamiseen. Sen sijaan kunnanhallituksessa nostettiin esille vt. kunnanjohtajan mahdollinen esteellisyys. Esa Mäkiseltä vaaditaan selvityksiä asiasta. Lapin Kansan mukaan ”Kunnanhallitus jahtaa nyt myös vt. kunnanjohtajaa”.

Kittilän kunnanhallitus ei ole suostunut Kuntaliiton lukuisiin suosituksiin, joiden mukaan kunnanvaltuuston pitäisi perustaa erillinen tilapäinen toimikunta käsittelemään niitä asioita, joissa kunnanhallitus saattaa olla esteellinen keskusrikospoliisin esitutkinnan vuoksi.