Käännytyslain vaikutus perustuslakivaliokuntaan ja suomalaisen oikeusvaltion muodonmuutos
Lyhyt keskustelu valtiosääntöoikeuden dosentti Pauli Rautiaisen kanssa suomalaisen oikeusperinteen historiallisista muutoksista.
Perustuslakivaliokunta hyväksyi eilen tiistaina kiistellyn käännytyslain äänin 15-2, jonka nojalla ihmisiä voi tilapäisesti estää hakemasta kansainvälistä suojelua Suomen rajoilla. Mistä perustuslakivaliokunta äänesti?
Koska lain ympärillä käydyssä keskustelussa aivan kaikki ovat yksimielisiä siitä, että hallituksen esitys rikkoo Suomen ihmisoikeusvelvoitteita, perustuslakivaliokunnassa oli käytännössä ratkaistavana, voiko eduskunta 5/6 enemmistön edellyttämällä poikkeuslailla irtaantua kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista. Valiokunta katsoi Fatim Diarraa (vihr) ja Anna Kontulaa (vas) lukuunottamatta, että kyllä voi.
Perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Heikki Vestmanin (kok) mukaan valiokunta nojautui erityisesti oikeuskansleri Tuomas Pöystin näkemykseen, jonka mukaan “perustuslaissa tarvitaan joustoa ongelmallisiin kansainvälisiin kehityskulkuihin vastaamiseksi”. Pöystin mukaan elämme niin synkkiä aikoja, ettei perustuslakia voi tulkita siten kuin 1990-luvun perustuslakiuudistuksen yhteydessä ajateltiin.
Valiokunnan kuulemat 18 valtiosääntöasiantuntijaa olivat kuitenkin selvästi eri mieltä ja sanoivat, ettei ihmisoikeusvelvoitteista irtaantuvaa lakiesitystä voida hyväksyä. Vestman on viitannut myös emeritusprofessori Mikael Hidénin lausuntoon, joka voidaan tulkita kriittisyydestä huolimatta ympäripyöreydessään poikkeuslain käytön tässä tilanteessa mahdollistavaksi. Hidén itse on kuitenkin julkisuudessa kertonut, ettei hänen lausuntoaan tulisi tulkita siten kuin Vestman sitä tulkitsee.
Kun perustuslakivaliokunta sivuutti tällä tavoin oikeusoppineet, herää kysymys, kuuliko se asiantuntijoita vain muodon vuoksi?
Kuten asiantuntijoiden lausunnoista käy ilmi, asia on valtiosääntöoikeudellisesti sangen yksinkertainen. Perustuslain 73 § tarjoaa eduskunnalle vallan säätää rajattu poikkeus Suomen perustuslakiin, mutta se ei anna minkäänlaista oikeutusta poikkeuslain säätämiselle suhteessa kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.
Peräti 18 asiantuntijan kuulemisella ja sen jälkeen heidän ylitse kävelemisellä alleviivataan, ettei perustuslakivaliokunta koe enää olevansa sidottu valtiosääntöasiantuntijoiden näkemyksiin. Puheenjohtaja Vestman totesi tämän suoraan eduskunnan tiedotustilaisuudessa sanomalla, että “ei ole merkitystä, kuinka moni asiantuntija on valiokunnan linjalla”.
Tätä on vaikea lukea muuna kuin silkkana keskisormen näyttämisenä valtiosääntöasiantuntijoille, joiden asiantuntijalausuntojen monet poliitikot ovat kokeneet viimeistään Juha Sipilän (kesk) hallituksen sote-uudistuksen perustuslakivaliokunnassa kaatumisen jälkeen kaventaneen politiikan liikkumatilaa liiaksi.
Ymmärränkö oikein, että perustuslakivaliokunta on siis kulkemassa yhä selkeämmin suuntaan, jossa yksikin puoltavaksi tulkittava asiantuntijalausunto riittää kiistanalaisen lakiesityksen eteenpäinviemiseen?
Vielä 2010-luvun puolivälissä perustuslakivaliokunta koki olevansa selkeämmin sidottu kuulemiensa asiantuntijoiden vahvaan konsensukseen. Esimerkiksi silloin, kun asiantuntijat hyvin yksimielisesti näkivät Sipilän sote-uudistukseen sisältyneessä valinnanvapauslakiesityksessä perustuslainvastaisuudesta osoittavia perusteita, olisi toisenlaisen tulkinnan muodostaminen ollut perustuslakivaliokunnalle hyvin vaikeaa, vaikka myös tuossa asiassa emeritusprofessori Hidén antoi muita kuultuja asiantuntijoita vähemmän kriitisen lausunnon.
Viime vuosilta löytyy kuitenkin päinvastaisia esimerkkejä. Viime syksynä sosiaalisten oikeuksien heikennysten yhteydessä valiokunta irtaantui aihepiiriä parhaiten tuntevien asiantuntijoiden kriittisistä lausunnoista ja salli kiistanalaisten esitysten edistämisen tukeutuen yksittäisiin asiantuntijalausuntoihin sellaisilta henkilöiltä, joiden erityisosaamisalaa nuo kysymykset eivät olleet. Perustuslakivaliokunta vaikuttaa todellakin kulkevan kuvaamaasi suuntaan.
Vasemmistoliiton Anna Kontulan mukaan perustuslakivaliokunta meni eilen rikki, mutta eikö perustuslakivaliokunta ole politisoitunut jo aika päiviä sitten?
Perustuslain tulkinta on aina jossain määrin poliittista, sillä esimerkiksi perusoikeuksien konkretisoinnin edellyttämälle perusoikeuksien keskinäiselle punninnalle ei voida osoittaa täysin objektiivisesti kontrolloitavia kriteerejä.
Tämän takia perustuslain tulkintaa koskevan argumentaation pitää olla mahdollisimman läpinäkyvästi erilaisiin oikeuslähteisiin ankkuroituvaa. Perustuslakivaliokunnassa asiantuntijoina kuultavat oikeusoppineet välittävät valiokunnan kansanedustajajäsenille tietoa oikeuslähteiden sisällöstä. Näin he käytännössä vetävät ne oikeudelliset rajat, joiden sisäpuolella kansanedustajajäsenet sitten tekevät perustuslain tulkintaan liittyviä poliittisia valintoja.
Suomalainen perustuslakikontrolli, jossa perustuslain tulkinta on annettu perustuslakivaliokunnassa ammattituomareiden sijaan kansanedustajista koostuvien maallikoiden käsiin, toimii ainoastaan, jos kansanedustajat pysyttelevät heille osoitettujen oikeudellisten rajojen sisäpuolella.
Perustuslakivaliokunnan jäsenten irtiotot näistä rajoista ovat valitettavasti lisääntyneet. Olen Kontulan kanssa samaa mieltä, että nyt käännytyslain kohdalla nähty irtiotto on ennenkokemattoman raju. Se saa kysymään, onko koko perustuslakivaliokuntainstituutio nykyisessä muodossaan mielekäs.
Olet jo aiemmin maininnut, että hallituksen jo läpiviemät sosiaaliturvan uudistukset murentavat muutaman vuosikymmenen vallinneen oikeusperinteen, jossa on korostettu perus- ja ihmisoikeuksien politiikkaa rajaavan merkityksen vahvistamista perustuslakivaliokunnassa. Miten käännytyslaki jatkaa tätä kehitystä ja mikä sen laajempi oikeudellis-poliittinen merkitys on Suomelle?
Suomalainen oikeusvaltio kääntyi ripeästi uuteen asentoon, kun Neuvostoliiton johtaja Mihail Gorbatšov salli Suomen lähentyvän läntistä yhteisöä 1980-luvun lopulla. Jäsenyys Euroopan neuvostossa, Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittyminen, EU-jäsenyys, perusoikeusuudistus ja perustuslakiuudistus seurasivat yhden vuosikymmenen aikana toisiaan. Ne toivat perus- ja ihmisoikeudet oikeusjärjestyksen ytimeen, koska niiden avulla Suomi siirtyi Neuvostoliiton vaikutuspiiristä osaksi länsieurooppalaista arvoyhteisöä.
Tämä projekti kohtasi kuitenkin vastustusta etenkin perheoikeuteen sekä sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyviltä osin. Perustuslakivaliokunta linjasi esimerkiksi 2010-luvun lopulla, että valtio voi leikata sosiaaliturvaetuuksia, vaikka leikkaukset olisivatkin sosiaalisia ihmisoikeuksia määrittävän Euroopan sosiaalisen peruskirjan vastaisia (esim. PeVL 47/2017).
Viime syksynä lukuisissa sosiaaliturvaa heikentäneissä lakiesityksissään perustuslakivaliokunta jatkoi irtaantumista sosiaalisista perus- ja ihmisoikeuksista entistä pidemmälle. Nyt käännytyslain yhteydessä tämä pidempään käynnissä ollut kehityskulku ulotettiin kansainvälisen ihmisoikeusjärjestelmän niin sanottujen ehdottomien oikeuksien alueelle asti. Niihin sisältyy esimerkiksi pakolaisoikeudellinen palautuskielto. Kehityskulku haastaa näin hyvin kokonaisvaltaisesti suomalaisen oikeusvaltion olemusta koskevat perusvalinnat, jotka tehtiin 1990-luvulla.
Kokoomus on jo saavuttanut Orpon hallituksessa keskeisiä poliittisia tavoitteitaan, kuten sosiaaliturvan ja ay-liikkeen yhteiskunnallisen aseman heikentämisen. Voidaanko perus- ja ihmisoikeuksien merkityksen heikentämistä pitää vastaavanlaisena sulkana kokoomuksen hattuun?
Perus- ja ihmisoikeuksiin kohdistuvaa kritiikkiä on 1990-luvun uudistusten jälkeen kuultu erityisesti poliittisen oikeiston suunnasta. Sille ovat tarjonneet vuosikymmeniä alustan EK:n, EVA:n ja Liberan kaltaiset toimijat. Tämä liittyy siihen, että viime vuosikymmeninä perus- ja ihmisoikeuksiin kiinnittyneiden poliittisten kamppailujen kohteena ovat olleet poliittisen vasemmiston tärkeänä pitämät teemat, kuten julkiset palvelut, tulonsiirrot ja vähemmistöjen oikeudet.
Poliittinen oikeisto on katsonut, että tällaisten kysymysten käsittely perus- ja ihmisoikeuksien kautta kertoo siitä, että perus- ja ihmisoikeusajattelu on levittäytynyt liian laajalle. On nähtävissä merkkejä siitä, että poliittinen oikeisto pyrkii viitatessaan kintaalla poliittiselle vasemmistolle tärkeiden perus- ja ihmisoikeuksien edistämiselle palauttamaan perus- ja ihmisoikeuksien oikeudellista roolia sellaiseksi kuin se oli ennen 1990-lukua.
Suomalaisen politiikan perus- ja ihmisoikeuksista irtaantumisessa tällainen tulkinta on kuitenkin minusta liian yksipuolinen. Useita kertoja vasemmisto ja oikeisto ovat myös löytäneet toisensa. Näin kävi esimerkiksi silloin, kun perustuslakivaliokunnan jäsenet halusivat vuonna 2020 viedä vangeilta oikeusturvan tavalla, jossa valiokunta irtaantui vastoin asiantuntijalausuntoja Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisista velvoitteista (PeVL 36/2020 vp).
Tämä tapahtui sosiaalidemokraattien johtaessa hallitusta ja Johanna Ojala-Niemelän (sd) ollessa perustuslakivaliokunnan puheenjohtajana. Isommassa kuvassa Ojala-Niemelän vahtivuorolla perustuslakivaliokunnan toiminta yskähteli siinä missä se on nyt yskähdellyt kokoomuksen Vestmanin vahtivuorolla. Ja on syytä huomata, että nyt käännytyslain yhteydessäkin perus- ja ihmisoikeuksista halusivat vakavasti pitää kiinni vain vihreät ja vasemmistoliitto.
Tulevatko käännytyslain yhteydessä tehdyt linjaukset vaikuttamaan laajemmin suomalaiseen oikeusvaltioon?
Perustuslakivaliokunnassa enemmistön muodostavat toimijat näyttävät selvästi haluavan purkaa 1990-luvulla luodun valtiosääntöoikeudellisen ajatuksen kansainvälisten ihmisoikeussopimusten sitovuudesta suomalaiseen lainsäätäjään nähden. Tällainen vahingoittaa perustuslakivaliokunnan asemaa sellaisen oikeusvaltiollisuuden, jossa on sitouduttu kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, vaalijana.
Kuten oikeuskansleri Pöystin perustuslakivaliokunnalle antama lausunto osoittaa, irtiottoa kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista ja sitä kautta 1990-luvulla tehdyistä perusratkaisuista ei tavoittele vain perustuslakivaliokunnan enemmistö. Myös esimerkiksi oikeuskansleri näyttää pitävän räppänää raollaan siirtymiseksi kohti sellaista oikeuskulttuuria, jossa kansainvälisen ihmisoikeusjärjestelmän ja kansallisvaltioiden suhde määriteltäisiin toisella tavalla.
Suomessa ei selvästikään ole tällä hetkellä jaettua käsitystä siitä, mitä suomalaisella oikeusvaltiolla tarkoitetaan. Kun tarkastellaan sosiaalidemokraattien toimintaa käännytyslain yhteydessä, huomataan, ettei edes niin kutsutun punavihreän blokin sisällä ole kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden merkityksestä oikeusvaltiolle yksimielisyyttä.
Politiikan tutkimuksessa paradigmaattiseta muutoksesta voidaan puhua, kun vallitsevat yhteiskunnalliset ongelmanasettelut ja päämäärät muuttuvat. Sanomasi perusteella Neuvostoliiton romahtamisen jälkeen keskeiseksi ongelmaksi perustuslakivaliokunnassa muodostui lakiesitysten yhdenmukaisuus perus- ja ihmisoikeuksien kanssa. Voiko nyt alkaa puhua paradigman muutoksessa, jossa keskeiseksi ongelmaksi ovatkin muodostumassa kansainväliset ihmisoikeudet?
Kyllä voidaan. Stephen Hopgood kuvasi jo kymmenen vuotta sitten kirjassaan The End Times of Human Rights, kuinka kansainvälisten ihmisoikeuksien aikakausi on päättymässä ja sitä seuraa ihmisoikeuksiin valikoivasti suhtautuvien suvereenien valtioiden hallitsema uuswestfalenilainen aika. Ihmisoikeudet eivät sinällään katoa toki mihinkään, vaikka valtioiden vallankäyttäjien sitoutuminen niihin heikkenee. Ihmisoikeudet vain muuttuvat yhä enemmän takaisin kiinnekohdiksi erilaisten sorrettujen ryhmien yhteiskunnallisille kamppailuille. Samalla ihmisoikeuksien sisältöä ja merkitystä koskevat poliittiset kiistat tulevat lisääntymään.
Tässäpä onkin sulateltavaa, kiitos haastattelusta ja kaikesta huolimatta hyvää juhannusta.