Professorit: Kuntauudistus ohitti perustuslain
Olli Mäenpää ja Kaarlo Tuori ruoskivat hallituksen kuntauudistuksen valmistelua: ”Mitä tahansa ei ole lupa tehdä."
Hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpäätä ja akatemiaprofessori Kaarlo Tuoria on mahdotonta sivuuttaa, kun keskustellaan oikeusvaltion periaatteista, perustuslaista, kansalaisten perusoikeuksista, kunnallisesta itsehallinnosta tai hyvästä julkishallinnosta ja julkisuusperiaatteesta.
Perustuslakivaliokunta kuulee heitä säännöllisesti lakiesityksistä. Heidän sanomisiaan odotetaan – ja eduskunnasta kerrotaan, että toisinaan pelätään. Jos professorit eivät ole eduskunnassa, heidät tapaa Helsingin yliopiston Porthanialla, jossa toimii oikeustieteellinen tiedekunta.
Mäenpää ja Tuori eivät ole jääneet sanattomiksi kohdatessaan julkisen vallan suhmurointia. Siksi he ovat kommentoineet myös pääministeri Jyrki Kataisen (kok) hallituksen kunta- ja sote-uudistuksien kiemuroita.
Professorit ovat yrittäneet opastaa hallituksen suuria uudistuksia hyvän hallintomenettelyn uomiin. Viime pääsiäisenä he vetosivat hallitukseen, että se puhaltaisi pelin poikki (Suomenkuvalehti.fi 29.3.2013).
Professori Olli Mäenpään mielestä kunta- ja sote-uudistusten valmistelutapa on ollut erittäin poikkeuksellinen. ”Valmistelussa on jätetty huomiotta asiantuntijoiden esiin nostamat faktat ja perustuslailliset näkökohdat. Lisäksi on sekoitettu poliittinen valmistelu ja virkamiesvalmistelu.”
”Nuoret ministerit ja heidän avustajakuntansa tuntuvat ajattelevan, että vaalivoiton jälkeen on lupa tehdä melkein mitä tahansa – ja melkein mitä tahansa on tehtykin”, professori Kaarlo Tuori täydentää.
Hallituksen toimintatavat ovat työllistäneet myös oikeuskansleria. Parhaillaan kuntauudistus on Jaakko Jonkan tutkittavana jo kolmannen kerran tällä hallituskaudella. Huhtikuussa oikeuskansleri korosti, että kunnilla tulee olla tieto sote-järjestämislaista päättäessään kuntaliitoksista.
Nyt hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen (kok) on määrännyt erityiset kuntajakoselvitykset suurille kaupunkiseuduille. Osan kunnista tulisi äänestää liitoksista ”sokkoina” ennen kuin sote-järjestämislaki on edes hyväksytty eduskunnassa. Kuntavaikuttajat peräävät kanteluissaan ministerin toimien laillisuutta.
”Muutosta johdetaan lakikirja kädessä”, pahoitteli pääministeri Katainen viime elokuussa Helsingin Sanomien haastattelussa. Hänen mukaansa ”legalismi” haittaa hallituksen uudistushankkeita.
Tuori ja Mäenpää ovat eri mieltä.
”Mielestäni ongelma on siinä, että muutosta on johdettu ottamatta huomioon uudistusten perustuslaillisia reunaehtoja vakavasti”, Tuori sanoo.
Tuori on kritisoinut useaan otteeseen Kataisen hallitusta siitä, että se on korottanut hallitusohjelman lähes Raamatun asemaan. Säätytalon suojissa poliitikkojen ja taustavaikuttajien pieni piiri naulasi kiinni hallituskauden isot linjaratkaisut.
”Mikä merkitys on eduskunnalla ja parlamentarismilla, jos koko hallituskauden linjaukset on lyöty lukkoon parissa päivässä?”
Hallitusohjelmaan on Tuorin mukaan kirjoitettu kunta- ja sote-uudistusten lopputulos – tietämättä edes, voiko tulokseen päätyä perustuslain puitteissa.
Mäenpää arvelee, että kunta- ja sote-uudistukset ajautuivat vakaviin vaikeuksiin väärän marssijärjestyksen takia. Hallitus piirsi ensin kuntakartat ja vasta sitten ryhdyttiin pohtimaan kuntien tehtäviä, sote-ratkaisuja ja kuntien rahoitusjärjestelmää.
Hallitusohjelmaa toteutetaan nyt hampaat irvessä. ”Jopa kouristuksenomaisesti. Jos uudistus on ristiriidassa perustuslain kanssa, osa hallituksen vaikuttajista näyttää ajattelevan, että perustuslaki saa taipua”, Tuori hämmästelee.
Enemmistöparlamentarismi jyrää. Hallitus on päättänyt kunta- ja sote-uudistuksista, puolustusvoimauudistuksesta ja vaalipiiriuudistuksesta ilman, että oppositio on saanut kutsua neuvottelupöytiin.
Tuori muistuttaa, että enemmistöparlamentarismille ovet avasi perustuslain määräenemmistövaatimusten lieventäminen parikymmentä vuotta sitten.
”Siitä on seurannut ylilyöntejä. Päätöksenteon nopeus ja tehokkuus asetettiin julkisen keskustelun ja riittävän poliittisen yhteisymmärryksen tavoittelun edelle.”
Pääministeri on Suomi Oy:n toimitusjohtaja ja muut ministerit toimialajohtajia, jotka saavat lähes rajattomat valtuudet omilla tonteillaan. Kunta- ja sote-uudistukset ovat Tuorin mielestä tästä malliesimerkkejä. ”Hyvä virkamiesvalmistelu on jäämässä poliittisen valmistelun jalkoihin.”
Tähän löytyy yksinkertainen selitys: poliittisia valtiosihteerejä ja avustajia työskentelee ministerien palveluksessa enemmän kuin koskaan aikaisemmin.
Mäenpää muistuttaa, että poliittiset avustajat toimivat virkavastuulla, tunnistavatpa he sen itse tai eivät. Hyvän hallinnon vaatimus koskee myös heitä.
Poliittinen ohjaus on saanut Kataisen hallituksen kaudella yhä uskaliaampia muotoja. Edes eduskunnan perustuslakivaliokunta ei ole säästynyt ohjausyrityksiltä.
Mäenpään mukaan viime keväänä oli harvinaislaatuinen tapahtumasarja, kun hallitus pyrki ohjaamaan perustuslakivaliokunnan tulkintaa kuntarakennelakiluonnosta käsiteltäessä. Valiokunta säilytti riippumattomuutensa eikä säästellyt sanojaan antaessaan kesäkuussa lausuntonsa kuntarakennelaista. Se moitti kärkevästi kunta- ja sote-uudistusten valmistelua ja edellytti jatkossa suurten uudistusten valmistelun tapahtuvan parlamentaarisesti.
Hetken näytti melkein hyvältä. Kuntarakennelaki tuli voimaan 1. heinäkuuta. Elokuun budjettiriihessä Kataisen hallitus päätti äkillisesti täydentää kuntarakennelakia linjaamalla, että kaupunkiseutujen kehyskuntien pakkoliitokset olisivat mahdollisia yhdyskuntarakenteen perusteella.
Tuori sanoo, että hätäratkaisullaan hallitus riskeeraa vakavasti jo kertaalleen perustuslakivaliokunnasta ulos saamansa kuntarakennelain.
”Pakkoliitos on niin voimallinen invaasio kunnallisen itsehallinnon ytimeen, että koko kuntarakennelaki saatetaan joutua avaamaan uudestaan perustuslakivaliokunnan tarkasteluun.”
Mäenpää ja Tuoriennakoivat, että jos lakiesitys pakkoliitoksista tuodaan keväällä eduskuntaan, edessä on mutkikas käsittely.
Hallitus lähtee linjauksissaan siitä, että kansanäänestys kuntaliitoksista olisi alueellinen. Halutessaan tamperelaiset voisivat päättää Pirkkalan kunnan liittämisestä Tampereeseen. Mäenpään ja Tuorin mielestä hallituksen linjaus on perustuslain näkökulmasta erittäin ongelmallinen.
Toinen vaikea kysymys liittyy siihen, voiko yhdyskuntarakenne olla samanlainen pakkoliitosperuste kuin kunnan talouden kriisiytyminen. Laki mahdollistaa viime kädessä pakkoliitokset pelastettaessa kansalaisten palveluja.
Perustuslakivaliokunta joutuu arvioimaan myös kansalaisten yhdenvertaisuutta kunnallisen itsehallinnon edessä. Pakkoliitokset koskisivat suurimpien kaupunkiseutujen kehyskuntia, mutta eivät Uudenmaan kuntia kuten Espoota ja Kauniaista.
Mäenpää kysyykin, miten kirjoitetaan perustuslain puitteissa laki, jossa Tampereen seudulla Pirkkalan asukkailla olisi vaihtoehtoina vain vapaaehtoinen kuntaliitos tai pakkoliitos. Metropolialueen kunnilla olisi mahdollisuus kuntien yhteistyöhön perustuvaan metropolihallintoon.
Mäenpää korostaa, että jos on vaihtoehtoisia ohjauskeinoja, valtion tulee kuntia ohjatessaan valita aina lievempi ohjauskeino. ”Kunnallisen itsehallinnon perustuslain suoja on erittäin vahva. Jos tehtävät voidaan hoitaa kuntien yhteistoiminnalla, pakkoliitoksille ei ole aihetta.”
Pakkoliitokset ovat professorien mukaan vielä monen mutkan takana.
”Lain kirjoittajat saavat tehdä erinomaista työtä, jos aikovat perustella esityksensä aukottomasti. Odotellaan siis esitystä”, Mäenpää sanoo.
Perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi päätyy aikanaan myös sote-järjestämislaki vastuukuntamalleineen. Lisäksi valiokunnan pitää ottaa kantaa kuntien rahoihin: hallituksen linjaamaan suureen valtionosuusuudistukseen.
Kuntien valtionosuusleikkauksista valiokunta on jo todenut, että ne voidaan toteuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus aikoo leikata kunnilta 1,3 miljardia euroa vuoteen 2015 mennessä. Se on kaikkien aikojen ennätys.
Tuori muistuttaa, että kuntien rahoitusperiaate nauttii perustuslain suojaa. ”Valtionosuudet ovat kansalaisten palveluihin tarkoitettua rahaa, eivät poliittinen peliväline kuntaliitoksien ajamiseksi.”
Valtio vastaa siitä, että kunnilla on rahat kansalaisten peruspalveluihin.
”Kataisen hallitus on puhunut vahvojen peruskuntien puolesta, mutta näyttää siltä, että uudistus tuottaa heikkoja peruskuntia, joilta puuttuu rahaa”, Mäenpää sanoo.
Moni kuntavaikuttaja katsoo jo Ruotsiin. Terveydenhuolto toimii siellä maakuntapohjaisesti ja kansalaisilla on palveluiden käyttäjinä laaja valinnanvapaus. Vaativimmat palvelut on luovutettu suorilla vaaleilla toimivan maakuntahallinnon käsiin.
Mäenpää ja Tuori ottaisivat mallia Ruotsista myös rakenneuudistuksien valmistelussa ja johtamisessa.
”Olemme tottuneet ajattelemaan, että Suomi on demokraattinen oikeusvaltio. Siksi on hämmästyttävää huomata, että joillekin päättäjille perusperiaatteet voivat olla näin epäselviä”, Tuori sanoo.
”Ruotsi on pitänyt kiinni konsensusajattelustaan. Siellä suomalainen sote-uudistus ei tulisi kysymykseen.”
Näin väittää myös Mäenpää: ”Ruotsissa uudistus käynnistettäisiin perustamalla parlamentaarinen, monialainen komitea, joka kartoittaisi huolella eri vaihtoehdot.”
Millainen demokratia Suomi on tänään? Perspektiiviä professorit ovat hakeneet maailmalta. Olli Mäenpää ja Kaarlo Tuori ovat Euroopan neuvoston asiantuntijoita.
Mäenpää on ihmetellyt, miten vaatimattoman aseman Suomessa on saanut Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirja, joka suojaa kansalaisten oikeutta itsehallintoon. Mäenpää on ollut parikymmentä vuotta mukana asiantuntijaelimessä, joka valvoo peruskirjan noudattamista.
”On jopa hämmentävää, että kuntien etujärjestö Kuntaliitto ei ole nostanut keskusteluun kuntauudistuksesta paikallisen itsehallinnon peruskirjan periaatteita.”
Tuori toimii jäsenenä Euroopan neuvoston alaisessa Venetsia-toimikunnassa, jossa oikeusoppineet arvioivat uusien eurooppalaisten demokratioiden perustuslakiuudistuksia. Hän on raportoinut viidentoista vuoden aikana muun muassa Unkarin ja Ukrainan perustuslakikysymyksistä.
Toimikunnan seuraamilla valtioilla on yksi yhteinen piirre: välineellinen suhtautuminen perustuslakiin.
”Vaalien voittaja saa päättää pelin säännöt. Nyt huomaan järkytyksekseni, että uudessa suomalaisessa poliittisessa kulttuurissa on samanlaista suhtautumista perustuslakiin kuin näissä uusissa demokratioissa, joita olen menettelyistä kritisoinut.”
Mäenpää muistuttaa, että jokainen hallitus pyrkii toteuttamaan hallitusohjelmaansa. ”Mutta jos valmistelu tehdään hutiloiden, uudistukset eivät etene. Tällä hallituskaudella ainakin kuntauudistuksen valmistelu on ollut heikkoa ja tulos on tähän mennessä sen mukainen.”
Mäenpää sanoo, että kansalaisilla ja kunnilla on oikeus vaatia hyvää ja läpinäkyvää lainvalmistelua ja hallintomenettelyä.
”Meillä on oikeus esittää myös vaatimus hyvästä politiikanteosta. Huonosti tehtyä politiikkaa saa arvostella leimautumatta itse poliitikoksi. Vaaditaanhan yhteiskunnassa muuallakin laatua.”
Tuori muistuttaa, että valtion tehtävänä on tuottaa vakaa toimintaympäristö kunnille, jotta ne suoriutuvat palveluista.
Vakaus on nyt kateissa, Tuori sanoo.
”Toivotaan, että tähän asti tehtyjen linjausten hinta ei kohoa liian korkeaksi kansalaisille ja kunnille. Tällaista prosessia ei saisi hyvän hallinnon vaatimuksen perusteella oikeasti olla olemassakaan.”
