Korkein oikeus tutkii vain osan Kittilä-syytteistä – kuntajohtajien oikeussuojaan ei ole luvassa selkeyttä

Julkaistu yli kolme vuotta sitten

Korkein oikeus (KKO) tiedotti maanantaina 1. marraskuuta myöntäneensä syyttäjille rajoitetun valitusluvan Kittilän laajassa virkarikossyytekokonaisuudessa.

Oikeusoppineiden mukaan rajaukset johtavat siihen, että korkein oikeus ei ota kantaa kysymyksiin, jotka ovat Kittilän tapauksen valossa hyvin vakavia kunnallisessa päätöksenteossa: Onko luottamushenkilöillä virkavastuuta? Onko kuntajohtajilla oikeussuojaa?

KKO ottaa ainakin joltakin osin tutkittavakseen niin sanotun Kittilän laki -syytteen. Kyse on siitä, rikkoivatko syytteeseen asetetut  kunnanhallituksen jäsenet ja varajäsenet virkavelvollisuuttaan, kun he peruuttivat joulukuussa 2013 kunnanjohtaja Anna Mäkelän tekemän tutkintapyynnön Jouni Palosaaresta, ja antoivatko  kyseiset päättäjät kuntakonserniin kuuluvalle Levin hissiyhtiölle omistajaohjausta hankkiakseen Palosaarelle hyötyä.

Sen sijaan KKO päätti olla tutkimatta luottamushenkilöiden menettelyjä kunnanjohtajan irtisanomisasiassa. Se tarkoittaa, että Rovaniemen hovioikeuden vapauttava tuomio sai tässä asiassa lainvoiman. Samoin tuli lainvoimaiseksi hovioikeuden vapauttava tuomio koskien  työrikossyytteitä.

Toukokuussa 2021 hovioikeus hylkäsi kaikki syytteet kaikkien vastaajien osalta. Syytettyinä törkeästä virka-aseman väärinkäyttämisestä oli 27 luottamushenkilöä. Avunannosta törkeään virka-aseman väärinkäyttämiseen syytettiin tilapäisen valiokunnan sihteeriä.

 

Nyt kyse on siitä, millainen painoarvo Rovaniemen hovioikeuden tuomiolle annetaan jatkossa, kun punnitaan kuntajohtajien oikeussuojaa ja luottamushenkilöiden virkavastuuta.

Kun hovioikeuden tuomio annettiin toukokuussa 2021, Helsingin yliopiston hallinto-oikeuden emeritusprofessori Olli Mäenpää piti tärkeänä, että KKO ottaisi tapauksen arvioitavakseen.

”Hovioikeus ei havaitse mitään ongelmaa siinä, kuinka hallinto- ja julkisoikeudellisia velvoitteita on noudatettu Kittilän päätöksenteossa, vaan tulkitsee juridiikkaa siten, että se mahdollistaa harkintavallan väärinkäytön ja jopa mielivallan”, Mäenpää sanoi tuolloin.

KKO:n päätös hylätä syyttäjien ja Anna Mäkelän valituslupahakemukset irtisanomisasiassa on Olli Mäenpään mukaan onnetonta koko julkishallinnon kannalta.

”Ne kysymykset, jotka jäävät nyt vaille korkeimman oikeuden vastausta ovat luottamushenkilöiden virkavastuu ja toisaalta kunnanjohtajan asema eli kysymys johtavan virkamiehen riippumattomuuden takeista”, Mäenpää sanoo.

Tapaus Kittilästä löytyy paljon puhuva esimerkki siitä, kuinka Lapin tuomioistuimissa on Kittilä-vyyhtiä ja kunnanjohtajan toimivaltaa tarkasteltu.

Lapin käräjäoikeus hylkäsi kesäkuussa 2019 antamallaan tuomiolla kaikki syytteet kaikkien vastaajien osalta. Tuomiossaan käräjäoikeus muun muassa katsoi, että kunnanjohtaja Mäkelällä oli toimivalta tehdä tutkintapyyntö kunnan nimissä. Mutta samalla se katsoi, että Mäkelän olisi pitänyt viedä kysymys tutkintapyynnön tekemisestä kunnanhallituksen käsiteltäväksi, koska kyse oli kunnalle merkittävästä Levin hissiyhtiöstä ja hissiyhtiölle merkittävästä Jouni Palosaaresta.

Käräjäoikeuden mukaan Mäkelällä oli siis toimivalta, joka ei kuitenkaan ulottunut Jouni Palosaareen asti.

 

Professori Mäenpään mukaan vastausta vaille jää myös kysymys korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen velvoittavuudesta virkavastuun kannalta.

Tässä hän viittaa siihen, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeus ja korkein hallinto-oikeus katsoivat päätöksissään vuonna 2016, että irtisanomisessa oli käytetty perusteita, joista Anna Mäkelää ei ollut kuultu.

Hallintotuomioistuimissa virhe katsottiin niin vakavaksi, että irtisanominen kumottiin ottamatta kantaa niihin irtisanomisperusteisiin, joista Mäkelää oli kuultu.

Rikossyytteitä käsitelleen hovioikeuden mukaan  ne irtisanomisperusteet, joista Mäkelää oli jo kuultu, riittivät. Sen sijaan niillä perusteilla, joista Mäkelää ei ollut kuultu, ei hovioikeuden mukaan ollut vaikutusta lopputulokseen.

Hovioikeus piti kuulemisvirheitä ”rikosoikeudellisesti arvioituna kokonaisuutena arvostellen vähäisinä”. Näin muun muassa siksi, koska Mäkelä saattoi hakea irtisanomispäätökseen muutosta hallintotuomioistuimista.

Mäenpäältä ei ole löytynyt ymmärrystä  hovioikeuden linjaukselle. Hän muistuttaa, että oikeus tulla kuulluksi itseään koskevassa asiassa on oikeusvaltion kulmakiviä.

Olli Mäenpää katsoo, että Rovaniemen hovioikeuden tuomio Kittilän kunnanjohtajan irtisanomisasiassa ei voi – eikä saa – saada yleisesti noudatettavan oikeusohjeen asemaa.

”Hovioikeus ei määrittele luottamushenkilöiden virkavastuun laajuutta ja rajoja. Se on tässä maassa korkeimman oikeuden vastuullinen tehtävä. Sitä yhtenäistävää linjausta ei voi tehdä mikään muu taho. On erittäin harmillista, että nyt tässä asiassa jää iso aukko”, Mäenpää toteaa.

 

Lapin yliopiston kuntaoikeuden ja itsehallintoyhteisöjen dosentti Matti Muukkonen kommentoi hovioikeuden tuomiota toukokuussa 2021 varsin samassa hengessä kuin Olli Mäenpää.

Muukkosen mukaan olisi tärkeää, että KKO linjaisi luottamushenkilöiden virkavastuun.

Nyt Matti Muukkonen haluaa, että luottamushenkilöitä koskevasta virkavastuusta käynnistetään laaja ja julkinen poliittinen keskustelu.

”Ajankohta on oikea. Tammikuun 2022  aluevaaleissa valitaan luottamushenkilöt vastaamaan hyvinvointialueiden päätöksenteosta”, Muukkonen sanoo ja muistuttaa, että nämä luottamushenkilöt tekevät – lain mukaan virkavastuun velvoittamina – isoja päätöksiä ja käyttävät julkisia verovaroja sote- ja pelastuspalveluihin.

Muukkonen toivoo puolueiden kertovan omat kantansa virkavastuun merkityksestä julkisessa päätöksenteossa.

Hän sanoo, että jokin mättää nyt siinä, miten yleiset tuomioistuimet arvioivat virkavastuuta.

”Kun nykyisessä lainsäädäntöympäristössämme  hallintotuomioistuimet toteavat, että on toimittu selvästi lainvastaisesti, niin siitä ei kuitenkaan synny yleisissä tuomioistuimissa tilannetta, jossa luottamushenkilöt olisivat syyllistyneet rikosoikeudellisesti moitittavaan tekoon”,  Muukkonen ihmettelee.

Hän muistuttaa, että perustuslaissa kuitenkin selkeästi sanotaan, että kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

”Vanhan hallitusmuodon mukaan perustuslaissa velvoitettiin noudattamaan lakia ’laillisen seuraamuksen uhalla’.”

Muukkonen arvelee kyseisen muotoilun olevan valtiosääntöoikeuden asiantuntijan K.J. Ståhlbergin kynästä.

”Alkuperäinen idea oli, että laillisen seuraamuksen uhalla virkatoimissa on prikulleen noudatettava lainsäädäntöä. Tämä on nyt romahtamassa käsiin, koska tuomioistuimet eivät tätä toteuta toiminnassaan. Virkatoiminnassa voidaan tehdä päätöksiä, jotka ovat lainvastaisia, eikä siitä seuraa yhtään mitään”, Muukkonen summaa.

Jos teko on muuta kuin vähäinen kokonaisuutena arvostellen, myös tuottamuksellisessa tapauksessa siitä pitäisi tulla virkarikostuomio.

”Nyt vähäisyyden kynnys näyttää nousevan kaiken aikaa. Ymmärtääkseni tämä ei missään nimessä ole ollut perustuslain säätäjän tahto”, Muukkonen toteaa.

 

Matti Muukkonen on toiminut aiemmin  kunnanjohtajana. Hän kertoo seuraavansa alan turbulenttia menoa.

Vuoden sisällä kunnan- ja kaupunginjohtajia on lähtenyt johtajasopimuksilla ainakin Kemiönsaaresta, Mänttä-Vilppulasta, Kangasniemeltä, Valkeakoskelta, Pälkäneeltä, Keuruulta, Kannonkoskelta, Pöytyältä ja Ilmajoelta.

Uutisotsikoihin ovat nousseet myös Kolarin  kunnanjohtajan irtisanomismenettely sekä  Ruokolahden erikoinen johtajasotku, jossa yli vuosi sitten elokuussa 2020 valittu kunnanjohtaja ei ole  johtanut kuntaa vielä päivääkään.

”Vinkiksi kaikille kunnanjohtajaksi aikoville haluan sanoa, että älkää ottako virkaa vastaan ellei  sopimuksessa ole riittävän suuria irtisanomiskorvauksia.”

Näin Muukkonen sanoo, koska hänestä on alkanut  vaikuttaa siltä, että kunnanjohtajalla ei tosiasiassa ole oikeussuojaa.

Vuoden 1995 kuntalaissa parannettiin kunnanjohtajan irtisanomissuojaa sen verran, että enää pelkkä luottamuspula ei riittänyt irtisanomissyyksi. Irtisanomisperusteiden tuli olla asialliset ja todelliset.

Mutta elävässä elämässä edetään aivan toista rataa.

”Näyttää siltä, että kunnanjohtajat rinnastetaan  entistä enemmän toimitusjohtajiin, jotka lähtevät, kun yhtiön hallitus niin päättää.”

Ero toimitusjohtajan ja kuntajohtajan välillä on kuitenkin suuri: heistä jälkimmäinen toimii virkavastuulla julkisen viranomaisen palveluksessa.

Kuntajohtajien vastuu päätöksenteon valmistelusta ja esittelystä on Muukkosen mukaan painava.

”Mutta mikä on luottamushenkilöiden virkavastuu? Onko sitä ja haluammeko, että sitä on”, hän kysyy.

 

Myös Turun yliopiston rikos- ja prosessioikeuden emeritusprofessori Pekka Viljanen sanoo, että luottamushenkilöiden virkavastuusta olisi pitänyt saada KKO:n linjaus. Viljanen tunnetaan virkarikosten asiantuntijana.

”On vähintäänkin yllättävää, että korkein oikeus ei myöntänyt valituslupaa varsinaisen pääasian eli kunnanjohtaja Mäkelän irtisanomisen osalta.”

Viljanen muistuttaa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja KHO:n päätösten osoittavan kiistattomasti, että Mäkelää ei ollut kuultu kaikista irtisanomisperusteista.

Yhtä kiistatonta on sekin, että kuulemisen laiminlyönnistä varoitettiin irtisanomispäätökseen osallistuneita valtuutettuja samassa kokouksessa  ennen äänestystä.

”Kiistatonta on myös se, että tilapäisen valiokunnan raportissa, johon irtisanominen keskeisesti perustui, oli lukuisia virheitä”, Viljanen kertaa.

Pekka Viljasen mukaan syytteet hylätessään Rovaniemen hovioikeus käytti keskeisenä ratkaisuperusteena itse muotoilemaansa oikeusohjetta, jonka mukaan irtisanomisen perusteet ”eivät olleet pääosin ilmeisen paikkansa pitämättömiä”.

Viljanen kertoo, että tässä hovioikeus tukeutui Akaan kaupunginjohtajan irtisanomista koskevaan, korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 2019 antamaan ratkaisuun, jota ei ole julkaistu ennakkopäätöksenä. KHO ei siis itse ole pitänyt sitä erityisen merkittävänä ratkaisuna. Akaan tapauksessa KHO ainoastaan pysytti hallinto-oikeuden päätöksen.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuskaan ei ollut johtopäätöksissään käyttänyt Rovaniemen hovioikeuden tuomiossaan hyödyntämää tai edes sitä muistuttavaa ’oikeusohjetta’.

Akaan kaupunginjohtajan irtisanomisperusteet oli jaettu neljään eri ryhmään. Hallinto-oikeus oli vain yhden ryhmän osalta todennut, että sille esitetyn selvityksen perusteella ”ei ole ilmennyt, että valtuuston käsitys kaupunginjohtajan edustamistehtävien ja ulkoisten suhteiden hoidosta olisi perustunut pääosin paikkansapitämättömiin tietoihin”.

”Rovaniemen hovioikeus poimi tuomioonsa juuri tuon kohdan ja lisäsi siihen omin päin vielä ilmeisyyden”, Viljanen jatkaa.

Professori ihmettelee, onko Rovaniemen  hovioikeus siis tarkoittanut, että irtisanomisen perusteet saavat olla jopa pääosin paikkansa pitämättömiä, kunhan ne eivät ole pääosin ilmeisen eli selvästi paikkansa pitämättömiä.

 

Entä voiko Rovaniemen hovioikeuden tuomiosta muodostua oikeusohje, jota tuomioistuimet  jatkossa noudattavat?

”On olemassa erittäin suuri vaara, että hovioikeuden tuomio irtisanomisasiassa muodostuu ennakkopäätökseksi. Käytännössä se tarkoittaa, että luottamushenkilöillä ei ole virkavastuuta, vaikka rikoslain ja kuntalain mukaan he toimivat virkavastuulla”, Viljanen sanoo.

Tilanne on hänen mukaansa kestämätön ja se avaa huolestuttavia tulevaisuuden näkymiä.

”Lähitulevaisuudessa toimintansa aloittavat uudet hyvinvointialueet, joiden myötä tulee uusia luottamushenkilötehtäviä. Valtaosa julkisesta taloudesta on luottamushenkilöorganisaatioiden päätösvallassa, mutta siihen ei näytä liittyvän mitään vastuuta.”

Emeritusprofessori sanoo seuranneensa keskustelua tuomioistuinten riippumattomuudesta. Hän korostaa, että se on keskeinen osa oikeusvaltion kivijalkaa.

”Mutta jos on niin, että tuomioistuimet eivät suostu soveltamaan eduskunnan säätämiä virkarikossäännöksiä, tämä on syytä ottaa huomioon keskusteltaessa mahdollisesta tarpeesta vahvistaa tuomioistuinten riippumattomuutta.”

Viljanen korostaa, että lakia ei missään tapauksessa pidä muuttaa niin, että tuomarit vapautettaisiin rikosoikeudellisesta virkavastuusta.

”Virkavastuu on kansalaisten suoja mielivaltaa vastaan, mutta vain, jos se toteutuu myös käytännössä”, professori kiteyttää.

 

Kittilän kunnanjohtajan lainvastaista irtisanomista on puitu eri tuomioistuimissa ja eri oikeusasteissa vuodesta 2014 lähtien, jolloin Anna Mäkelä valitti valtuuston irtisanomispäätöksestä hallinto-oikeuteen ja teki luottamushenkilöiden menettelystä tutkintapyynnön.

Nyt tämä tapaus on saanut juridisen päätepisteen, mutta politiikan vaikuttajien keskustelu virkavastuusta on vielä käymättä.

Korkeimmassa oikeudessa Kittilä-vyyhdin selvittäminen sen sijaan jatkuu kunnanhallituksen kuuden varsinaisen jäsenen ja kahden varajäsenen osalta.

Heidän joukossaan on muiden muassa kunnanhallituksen entinen puheenjohtaja Timo Kurula (kesk), joka ehti toimia myös Kittilän vs. kunnanjohtajana noin puolen vuoden ajan vuonna 2017. Kurula toimii tällä valtuustokaudella kunnanvaltuutettuna ja tavoittelee avoinna olevaa Kittilän sivistystoimenjohtajan virkaa.

Kaikki vastaajat ovat kiistäneet syytteet kaikissa eri oikeusasteissa.

Syyttäjien mukaan Kittilän laki -syytettä koskevissa päätöksissä mukana olleet luottamushenkilöt rikkoivat virkavelvollisuuttaan asettaessaan Jouni Palosaaren edun kunnan edun edelle. Syyttäjien mukaan Kittilän päätöksenteon taustalla vaikutti rakenteellinen korruptio.