7 yllättävää kipupistettä – sote-uudistuksen tehtävälista on vaikein mahdollinen
Rahoituksen järjestäminen ei ole ainoa hankala ongelma.
Hallituksen sote-uudistuksen ylivoimaisesti vaikein rasti on vielä edessä: kuinka suoritetaan kuntatalouden uusjako itsehallintoalueiden ja painavimmista tehtävistään riisuttujen kuntien kesken?
Pääministeri Juha Sipilän (kesk) hallitus uhkasi kaatua heti alkumetreillä sote-uudistuksen aluejakokysymyksiin. Edessä on vielä monin verroin vaikeampi harjoitus, jolla on kireä aikataulu: valmista pitäisi tulla huhtikuun 2016 alkupuolelle mennessä.
Useat virkamiestyöryhmät valmistelevat parhaillaan sote- ja itsehallintoalueuudistusta. Yksi työryhmä keskittyy rahoitukseen ja resurssiohjaukseen. Työryhmää johtaa valtioneuvoston yhteinen alivaltiosihteeri Tuomas Pöysti.
Suomen Kuvalehti kysyi kunta- ja julkistalouden asiantuntijoilta, millaisia ongelmia työryhmän pöydälle joudutaan nostamaan. Tehtävälista on asiantuntijoiden mukaan vaikein mahdollinen.
1. Itsehallintoalueiden rahoitus
Kuntataloudesta siirretään itsehallintoalueille noin 17,5–19 miljardia euroa, joka tulisi kohdentaa sote-palveluihin jonkinlaisena valtion sote-verona.
Kunnallisvero on suhteellinen vero, mutta valtionvero on progressiivinen. Sote-vero tuskin voi olla progressiivinen. On siis todennäköistä, että sote-verosta kehitetään jonkinlaista ”valtionapua”.
Millainen rahoitusmekanismi kyetään rakentamaan 18 itsehallintoalueelle, joiden kantokyky ja olosuhteet ovat kovin erilaisia?
Oma haasteensa – eikä lainkaan pienimmästä päästä – on vielä mahdollinen verokatto, jota kaavaillaan itsehallintoalueille ja määräaikaisena kunnillekin, jotta veroaste ei nousisi uuden itsehallintotason myötä.
2. Kuntien rahoitus
Vaikeusaste kohoaa oleellisesti verrattuna edelliseen tehtävään. Sote-veromalli pistää jäljelle jäävän kuntatalouden täysin uusiksi.
Kuntatalouteen jää jokseenkin puolet aiemmasta budjetista. Puhumme arviolta noin 17–18 miljardista eurosta – laskentatavasta riippuen jonkin verran pienemmästäkin osuudesta. Kunnille jää valtionosuuksia ”noin muutamia miljardeja”. Kuinka ne kohdennetaan kuntien kesken? Asiantuntijoiden mukaan tässä on koko sote-uudistuksen vaikein askelkuvio.
Edessä on suuri valtionosuusuudistus, jossa kuntien välinen tasausjärjestelmäkin on uudistettava. Kuntakohtaisista taloudellisista muutoksista ennakoidaan ennätyssuuria.
Aiemmissa uudistuksissa on kipuiltu pienten kuntien rahoituksen kanssa. Nyt vaikeudet liittyvät suuriin kaupunkeihin, joiden tulisi toimia alueidensa kehittäjinä ja talouskasvun mahdollistajina.
Asiantuntijat ennakoivat, että kunnille jäljelle jäävä valtionosuuspotti ei mitenkään riitä peittämään ja tasoittamaan niitä aukkoja, joita sote-uudistukseen liittyvä rahoitusratkaisu aiheuttaa kuntatalouteen.
Kunhan rahoitusratkaisusta ja sen kohdentumisesta kaupunkiseuduille alkaa kuulua ensimmäisiä uutisia, voi olla, että ainakin kokoomuksella tekee hallituksessa tiukkaa.
3. Sote-kiinteistöt ja omaisuus
Kuka ne jatkossa omistaa? Perustetaanko laajoja osakeyhtiöitä, joilta itsehallinto- ja sote-alueet vuokraavat toimitilansa – vai luovutetaanko kiinteistöt itsehallintoalueille?
Kenen taseissa kiinteistömassat jatkossa ovat? Voivatko kunnat joutua luovuttamaan sote-kiinteistönsä ilmaiseksi?
On tuskin mahdollista, että investoinneista johtuvat velat ja alijäämät jäisivät kuntien taseisiin ja itsehallintoalueet voisivat aloittaa puhtaalta pöydältä.
Ongelmana on se, että kunnat ovat ottaneet ”talousarviolainaa”. Kuntien velkaa ei kohdenneta yksittäiseen kiinteistöön. Kunnilla ei siis ole taseissaan sote-velkaa tai koulupuolen velkaa. On vain velkaa.
Miten velat jaetaan oikeudenmukaisesti kuntien ja itsehallintoalueiden kesken? Kunnat tuskin voivat jäädä puolitetuilla budjeteillaan vastaamaan kaikesta velasta?
”Olisihan se melkoinen tilanne, jos kuntien taseista lähtisi tavaraa ja omistusta hirvittävästi, mutta vastuut jäisivät”, kiteyttää yksi asiantuntijoista.
4. Kuntaliitto
Kuinka käy suuressa uudistuksessa kuntaperustaisen hallinnon kivijalkojen: kuntien etujärjestön Kuntaliiton, kuntien eläkevakuuttajan Kevan sekä kuntien luottolaitoksen Kuntarahoituksen ja sen kyljessä toimivan Kuntien takauskeskuksen?
Pyhä kuntaperhe on ollut poliittisesti vahvasti suojeltu, ja tuskin se luopuu vahvasta asemastaan nytkään vapaaehtoisesti.
Kun valtio rahoittaa sote-verolla uudet itsehallintoalueet, voivatko ne olla Kuntaliiton jäseniä? Itsehallintoalue saisi siis rahansa valtiolta, mutta maksaisi valtion sote-verosta jäsenmaksua Kuntaliitolle, joka valvoisi alueen etua valtiota vastaan? Yhtälö olisi varsin erikoinen.
Toisaalta: kun itsehallintoalueille on luvattu suorat kansanvaalit, mitä itsehallintoa se sitten olisi, jos valtio ohjaisi tiukasti aluetta ilman että sillä olisi lainkaan omaa liikkumavaraa?
On mahdollista, että sote-verosta kehitetään valtionapu ja sen rinnalle jonkinasteinen verotusoikeus, jolla itsehallintoalue keräisi omiakin tuloja. Näin pyhä kuntaperhe saattaisi saada suuret ja vaikutusvaltaiset itsehallintoalueet jäsenikseen.
Valtion kannalta itsehallintoalueen asteittainen vapaus ”kuntaperheen jäsenenä” saattaisi olla nieltävissä, sillä jos alueet olisivat täysin valtion tiukassa ohjauksessa, olisivat ne myös kokonaan valtion vastuulla. Taloudellisestikin.
”Kansalainen Veronmaksajan” kannalta kysymys on jo täysin toinen. Tuskin tuntuisi hyvältä ajatus, että kun kaikesta leikataan ja palveluja sopeutetaan, osa sote-rahoituksesta siirrettäisiin Kuntaliiton jäsenmaksuina poliittisesti ohjatun etujärjestön kassaan, jotta iso organisaatio ei joutuisi sopeuttamaan omia toimintojaan.
5. Keva
Pyhän kuntaperheen jäsenenä kuntien eläkevakuuttaja pyrkii tietenkin pitämään valtion sote-verolla kustannettujen organisaatioiden henkilöstön Kevan eläkevakuutettuina.
Itsehallintoalueet eivät ole valtion viranomaisia, joten henkilöstö tuskin voisi siirtyä valtion eläkejärjestelmän piiriin. Yksityiset työeläkeyhtiöt tavoittelevat tietenkin uusia eläkevakuutettavia.
6. Kuntarahoitus
Kuntaperheen jäsenistä Kuntien luottolaitoksen asema on sote-uudistuksessa vaikein. Voiko Kuntarahoitus luotottaa itsehallintoalueita, jotka toimivat valtion sote-verolla ja jotka eivät ole kuntien ohjauksessa?
Kunnat takaavat keskenään kuntien varainhankinnan. Tätä varten on aikoinaan perustettu Kuntien takauskeskus. Se ei voi kuitenkaan olla takaamassa organisaatioiden varainhankintaa, jos ne eivät ole kuntien päätöksenteon piirissä.
Kunnat joutuvat yhtiöittämään toimintansa, jos aikovat ryhtyä palveluiden tuottajiksi itsehallinto- ja sote-alueille. Kilpailun on oltava avointa ja kuntien yhtiöiden vertailukelpoisia yksityisen sektorin yritysten kanssa.
Kuntarahoitus ei voi rahoittaa kunnan määräysvallassa olevaa yhtiötä, joka toimii vapailla markkinoilla. Ilmeisesti siinä törmättäisiin EU:n valtiontukisäännöksiin.
On oletettavissa, että Kuntarahoitus ja Kuntien takauskeskus pyrkivät yleiseksi julkisen sektorin varainhankintajärjestelmäksi, jotta sote-uudistus ei vaurioittaisi kuntien oman luottolaitoksen asemaa ”kunta-alan ykköspankkina” – ja jotta se voisi luotottaa itsehallintoalueita.
Ongelmatonta tällainenkaan järjestely ei olisi muun muassa siksi, että itsehallintoalueilla ei – ainakaan aluksi – olisi omaa varainhankintaa.
7. X-tekijä
Yleensä kaikkiin suuriin muutoksiin ja uudistuksiin kätkeytyy tuntematon x-tekijä tai -muuttuja.
Kun uudistus on historiallisen suuri – sekä suomalaisessa että eurooppalaisessa mittakaavassa – kokonaisyhtälöä saattaa alkaa keikuttaa jokin ennalta tuntematon tai tunnistettukin yksittäinen muuttuja, joka vaikeuttaa kokonaisratkaisua.
Sote-uudistuksessa tällaisia x-muuttujia riittää:
- Kelan rahoitus, joka on perustaltaan toisenlaista kuin kuntien järjestelmästä tuleva raha.
- Markkinoiden vaatimus kilpailuttamisesta – ja lupaus valinnanvapaudesta kansalaisille.
- Työterveyshuolto, jonka koskemattomuutta suojelevat työmarkkinajärjestöt mukaan lukien EK.
- Poliittinen kestokyky, jota mitataan seuraavan kerran kevään 2017 kuntavaaleissa.
Ja iso kysymys on sekin, kuinka paljon soraa ja eripuraa jäi hallituksen rattaisiin episodista, jossa hallitus käväisi jo ”viimeisellä rannalla”.