USA:n kyljessä, eurooppalaisessa ytimessä vai röyhkeästi omalla linjalla – Millainen Nato-maa Suomi olisi, pohtivat MPKK:n tutkijat

Essee: Nato-jäsenyys asettaisi Suomen haastaviin tilanteisiin mutta toisi myös vaikutusmahdollisuuksia, kirjoittavat Tommi Koivula ja Heljä Ossa.
Kotimaa 20.4.2020 07:28
Tommi Koivula ja Heljä Ossa
Yhdysvaltain asevoimien joukkoja osallistui maavoimien Arrow18-harjoitukseen toukokuussa 2018.
Yhdysvaltain asevoimien joukkoja osallistui Suome maavoimien Arrow18-harjoitukseen toukokuussa 2018. © Lauri Pönni / Lehtikuva / HANDOUT

Suomen mahdollinen Nato-jäsenyys ei ole tällä hetkellä puheenaiheista kaikkein ajankohtaisin. Tästä huolimatta asiasta pitäisi keskustella, kirjoittavat Maanpuolustuskorkeakoulun tutkijat Tommi Koivula ja Heljä Ossa.

”Kypsä kansallinen Nato-debatti edellyttäisi nykyistä monipuolisempaa keskustelua jäsenyyden eduista, haitoista, hyödyistä ja kustannuksista sekä Suomen turvallisuus- ja puolustuspoliittisen identiteetin ja kansainvälisen roolin tarkastelua.”

Teksti on julkaistu alun perin Kanava-lehden numerossa 3/2020. Suomen Kuvalehti julkaisee tekstin kokonaisuudessaan.

 

Argumentit jäsenyyden puolesta ja sitä vastaan ovat toistuneet suomalaisessa Natokeskustelussa vuodesta toiseen, mutta itse keskustelu aiheesta ei ole juuri edistynyt.

Sen sijaan suomalaisen puolustuspoliittisen keskustelun keskiöön on viime aikoina noussut puolustusyhteistyö joko kahdenvälisenä esimerkiksi Ruotsin kanssa, erilaisissa samanhenkisten valtioiden maaryhmissä tai laajempien turvallisuusinstituutioiden, kuten Euroopan unionin tai Naton puitteissa.

Puolustusyhteistyön nauttimasta poliittisesta myötätuulesta ja sen tuottamista hyödyistä huolimatta meidän pitäisi keskustella myös suhteestamme Natoon analyyttisesti ja pitkäjänteisesti. Aiheen epämuodikkuus, heikko kannatus mielipidemittauksissa tai Yhdysvaltain istuvan presidentin epäsuosio Euroopassa eivät saisi olla tässä esteenä.

On syytä muistaa, että vaikka Nato on tällä hetkellä poliittisesti jopa kriisissä, sotilaallisella tasolla sen toiminta jatkuu varsin normaaliin tapaan.

Nato on 70-vuotisen historiansa aikana kokenut lukuisia erilaisia kriisejä, joista se on tähän mennessä aina selvinnyt ja jatkanut eteenpäin. Historiallisesti tarkasteltuna on todennäköistä, että Nato selviää nykyisestäkin kriisistään ja pysyy keskeisenä turvallisuustoimijana Euroopassa.

Kypsä kansallinen Nato-debatti edellyttäisi nykyistä monipuolisempaa keskustelua jäsenyyden eduista, haitoista, hyödyistä ja kustannuksista sekä Suomen turvallisuus- ja puolustuspoliittisen identiteetin ja kansainvälisen roolin tarkastelua.

Tämän artikkelin tarkoituksena ei ole punnita jäsenyyden etuja tai haittoja vaan luoda katse eräisiin mielestämme tärkeisiin, mutta tähän asti vain vähän esillä olleisiin näkökulmiin.

 

Ulkoiset uhkakuvat ovat tavallisesti tiivistäneet Naton rivejä, kun taas lauhkeammaksi arvioidussa turvallisuusympäristössä jäsenmaiden kannat ovat usein eriytyneet ja erilaiset vastakkaiset intressit ovat voimistuneet.

Kylmän sodan päätyttyä Naton alkuperäinen tarkoitus eli puolustautuminen Neuvostoliiton sotilaallista uhkaa vastaan menetti merkityksensä. Selviytyäkseen tästä dramaattisesta turvallisuusympäristön muutoksesta Naton piti muuttua instituutiona siten, että sen toiminnalla olisi oikeutus myös turvallisuuspoliittisesti lauhkeana aikana.

Natosta tuli ennen kaikkea kriisinhallintajärjestö, mutta se ei missään vaiheessa luopunut kollektiivisesta puolustuksesta tai vähätellyt Washingtonin sopimuksen viidettä artiklaa, jonka mukaan hyökkäys yhtä jäsenmaata vastaan on hyökkäys kaikkia vastaan.

Tällä hetkellä elämme Euroopassa jälleen turvallisuuspoliittisesti kireitä aikoja, mikä on seurausta ennen kaikkea Lähi-idän ja Pohjois-Afrikan levottomuuksista sekä Krimin miehityksestä.

Ne olivat Natolle turvallisuuspoliittisia käännekohtia, joihin pyrittiin vastaamaan vuoden 2014 Walesin huippukokouksessa. Siellä jäsenmaiden johtajat linjasivat yksimielisesti Naton keskeiseksi tehtäväksi kollektiivisen puolustuksen.

Nato on vuoden 2014 jälkeen siis ikään kuin palannut juurilleen ja on jälleen ennen kaikkea kollektiivisen puolustuksen järjestö, jonka huomio kohdistuu voimakkaasti Itämeren alueeseen.

Vaikka Nato on yhä aktiivinen myös kriisinhallinnassa, sen painopiste on siirtynyt takaisin perinteiseen alueelliseen puolustukseen ja sen harjoitteluun. Toisaalta myös Välimeren etelä- ja itäpuolinen alue turvallisuusuhkineen askarruttaa erityisesti eteläeurooppalaisia jäsenvaltioita, jotka hakevat Natosta turvaa näitä uhkia vastaan.

Päätös palata ensisijaisesti yhteisen puolustuksen järjestöksi on alkanut ohjata ja osittain myös kaventaa jäsenmaiden liikkumatilaa Natossa. Yhtäältä maiden on täytynyt entistä tarkemmin miettiä, millainen konkreettinen rooli niillä olisi mahdollisessa kriisitilanteessa ja millaista vastuuta ne olisivat valmiit kantamaan.

Toisaalta jäsenmaiden mahdollisuudet ”vapaamatkustamiseen” ovat vähentyneet.

Osittain presidentti Trumpin hallinnon painostuksen vuoksi liittokunnan sisällä on vahvistunut ajatus, että jokaisen jäsenvaltion tulee antaa järjestön käyttöön voimavaroja, joista Natolle on aidosti hyötyä. Näiden voimavarojen ja suorituskykyjen käyttöä suunnitellaan entistä enemmän yhdessä pyrkien liittokunnan sisällä yhä tarkoituksenmukaisempaan työnjakoon.

Toisin sanoen tahtotila ylläpitää ja kehittää järjestön ja sen jäsenmaiden sotilaallista suorituskykyä on kasvanut. Tämä onkin toivottava kehitys, sillä Naton toiminta on ajoittain osoittautunut heikoksi kriittisillä hetkillä kuten Libyassa 2011.

Mahdollista jäsenyyttä ajatellen Suomen on syytä seurata tarkasti, miten Natossa jaetaan vastuuta, millaisia voimavaroja siellä vahvistetaan ja miten erilaisia suorituskykyjä pidetään yllä. Suomi on ollut pitkään mukana Naton rauhankumppanuusohjelmassa ja allekirjoitti vuonna 2014 Naton kanssa isäntämaasopimuksen.

Näin ollen Suomella on jo nyt mahdollisuus nähdä läheltä, miten Nato kehittyy instituutiona ja mitä täysivaltaisilta jäseniltä vaaditaan. Tämä on tärkeää myös suomalaisen Nato-keskustelun laajentamisen näkökulmasta.

 

Nato-maat ovat kautta järjestön historian olleet heterogeeninen joukko valtioita, joilla on erilaisia turvallisuusintressejä.

Kylmän sodan aikana Nato-maiden tärkein yhteinen turvallisuuspoliittinen intressi oli puolustautuminen Neuvostoliiton sotilaalliselta uhalta. 1990-luvun alusta lähtien turvallisuusuhkien kirjo on monipuolistunut ja jäsenvaltioiden intressien eriytyminen on käynyt selväksi ja jopa ongelmalliseksi liittokunnan koheesion kannalta.

Tänä päivänä jäsenmaiden ”Nato-profiileja” on mahdollista tyypitellä karkeasti muutamiin epävirallisiin ryhmiin sen perusteella, miten ne ymmärtävät nykyisen turvallisuustilanteen ja miten maat suhtautuvat Naton rooliin kansainvälisessä turvallisuudessa.

Yhtäältä ovat atlantistisesti orientoituneet jäsenmaat, jotka näkevät turvallisuusuhat globaaleina, minkä vuoksi Natonkin pitäisi olla niistä valmis toimimaan maailmanlaajuisesti ja ottamaan itselleen aktiivisempi rooli esimerkiksi Lähi-idän kriiseissä.

Yhdysvallat on tyypillisesti edustanut tällaista tulkintaa liittokunnan perustarkoituksesta, samoin kuin Iso-Britannia ja Tanska. Tällainen ajattelutapa oli esimerkiksi Afganistanin ISAF-operaation taustalla, koska Taleban-liikkeen tulkittiin vaarantavan kansainvälistä turvallisuutta ja tätä kautta myös Nato-maiden vakautta.

Toinen tärkeä Nato-maiden ryhmä muodostuu Ranskan ja Saksan kaltaisista ”vanhoista” Euroopan unionin jäsenmaista, jotka painottavat eurooppalaisen puolustusyhteistyön ja strategisen autonomian kehittämistä. Euroopan unioni nähdään ennen kaikkea yhteisenä eurooppalaisena projektina, jota uhkaavien sisäisten ja ulkoisten uhkien torjuntaan tulee panostaa solidaarisuuden nimissä.

Näissä maissa on tyypillisesti vahvana ajatus siitä, että Nato on yhteisen puolustuksen instrumentti vain vakavimmissa kriiseissä, mutta muuten huomiota pitäisi kiinnittää enemmän eurooppalaisen puolustusulottuvuuden kehittämiseen.

Erityisesti Ranska on viime vuosina pyrkinyt ottamaan johtajan roolia eurooppalaisen puolustusyhteistyön kehittämisessä ja keräämään ympärilleen ”halukkaiden ja kyvykkäiden” maiden joukkoa. Sen tavoitteena on ollut entistä autonomisempi eurooppalainen puolustus, joka ei ole riippuvainen Yhdysvalloista.

Saksa puolestaan on Ranskaa riippuvaisempi Yhdysvaltojen sotilaallisesta tuesta, mikä osaltaan on jarruttanut Saksan osallistumista eurooppalaisen puolustuspolitiikan kehittämiseen.

”Artikla V” -tyyppistä Nato-profiilia pitävät yllä Puolan ja Baltian maiden kaltaiset maat, jotka painottavat liittokunnan roolia jäsenmaiden yhteisen puolustuksen ylläpitämisessä ja alueellisen turvallisuuden varmistajana. Ryhmän maat ovat kokeneet Venäjän konkreettiseksi turvallisuusuhkaksi erityisesti Krimin miehittämisen jälkeen.

Ne tavoittelevat Natolta asianmukaisia turvatakuita ja toivovat sen sotilaallista läsnäoloa alueellaan, mikä onkin viime vuosina toteutunut.

Ryhmän vastapainona on joukko välimerellisiä jäsenmaita, joiden näkökulmasta suurimmat turvallisuusuhkat tulevat Lähi-idästä ja Pohjois-Afrikasta. Lisäksi on Turkin ja Balkanin maiden kaltaisia jäseniä, joiden syyt kuulua Natoon voivat poiketa merkittävästi neljästä pääorientaatiosta.

 

Miten Suomi asemoituisi jäsenenä tässä Nato-profiilien kentässä? Olisivatko Suomen turvallisuuspoliittiset intressit selkeästi linjassa jonkin jo olemassa olevan ryhmän kanssa vai tulisiko Suomen luoda omaleimaisempi profiili?

On myös syytä pohtia Suomea suhteessa muihin Pohjoismaihin. Pohjoismaat mielletään usein homogeeniseksi joukoksi, vaikka niiden turvallisuuspoliittisissa painotuksissa on merkittäviä eroja.

Norja on perinteisesti kuulunut Artikla V -ryhmään, joka korostaa kollektiivisen puolustuksen merkitystä, kun taas Tanska on voitu laskea niin kutsuttujen atlantistien joukkoon ja se on aktiivisesti osallistunut USA:n mukana Nato-alueen ulkopuolisiin operaatioihin.

Miten Suomen, ja mahdollisesti Ruotsin, mukanaan tuoma uudenlainen ”pohjoisen ulottuvuuden” vahvistuminen vaikuttaisi Natoon ja miten Suomi asemoituisi suhteessa muihin Pohjoismaihin? Entä millaisia vaikutuksia Suomen ja mahdollisesti Ruotsin Nato-jäsenyydellä olisi jo nyt varsin aktiiviseen pohjoismaiseen puolustusyhteistyöhön?

Naton jäsenenä Suomen pitäisi päättää, liittyisikö se järjestön ydinasepolitiikan suunnittelusta vastaavaan ryhmään.

Nato-jäsenyys toisi mukanaan myös monia rajatumpia asiakysymyksiä, joihin Suomen jäsenenä tulisi ottaa kantaa.

Yksi kysymys on, painottaisiko Suomi Naton yhteisen puolustuksen ulottuvuutta, joka käytännössä perustuu Washingtonin sopimuksen kollektiivisen puolustuksen artiklaan vai Naton kansainvälistä roolia, johon liittyvät niin osallistuminen rauhanturvatehtäviin kuin sotilaalliset interventiot.

Olisiko keskeinen tavoitteemme siis Naton jäsenvaltioiden puolustus vai laajemman kansainvälisen toimintakentän kehittäminen?

Kun ottaa huomioon tämänhetkisen kiristyneen turvallisuuspoliittisen tilanteen Itämeren alueella, Suomen voisi odottaa painottavan ensisijaisesti yhteistä puolustusta ja Natolta saatavia turvatakuita. Nykyisessä turvallisuuspoliittisessa ympäristössä ainoastaan yhteen turvallisuus- ja puolustuspoliittiseen ulottuvuuteen panostaminen on kuitenkin lähestulkoon mahdotonta, eikä Suomi voisi täysin jättäytyä taka-alalle erilaisissa kriisinhallintaoperaatioissa vaikka painottaisikin kollektiivista puolustusta.

Nykyisenkaltainen kireä tilanne ei myöskään välttämättä ole pysyvä asiantila Itämerellä pitkällä aikavälillä, eikä yhteinen puolustus näin ollen todennäköisesti ole ikuisesti tärkein tehtävä.

Tämän vuoksi Suomen olisi myös syytä pohtia, millaisiin Naton oman alueen ulkopuolisiin operaatioihin se olisi valmis lähtemään vapaaehtoisesti mukaan. Ydinkysymys siis on, missä määrin Suomen turvallisuuden ja siihen liittyvien vastuiden katsotaan ulottuvan omien rajojemme ulkopuolelle.

Toinen erityiskysymys, johon Suomen täytyisi Naton jäsenenä ottaa kantaa, on ydinpelote. Ydinaseilla on kiistämätön roolinsa osana Naton luomaa pelotetta siitäkin huolimatta, että ne eivät ole olleet kylmän sodan jälkeisen keskustelun keskipisteessä.

Venäjä on viime vuosina alkanut yhä enemmän korostaa ydinaseiden merkitystä, ja ydinaseiden avulla Nato-maat pystyvät vastaamaan Venäjän sotavalmiuden kohottamistoimiin.

Naton jäsenenä Suomen pitäisi esimerkiksi päättää, liittyisikö se järjestön ydinasepolitiikan suunnittelusta vastaavaan Nuclear Planning Groupiin (NPG), johon tällä hetkellä kuuluu 28 yhteensä 29 jäsenmaasta. Ainoastaan ydinasevaltio Ranska ei osallistu ryhmän toimintaan.

NPG -ryhmään kuulumisen kautta osallistujavaltiot saavat tietoa Naton ydinasedoktriinista ja -suunnittelusta, mutta kuuluminen ryhmään ei sinänsä tarkoita osallistumista ydinaseoperaatioihin. Myöskään sellaiset maat kuin Tanska, joka on aiemmin julkisesti vastustanut Naton ydinasepolitiikkaa, eivät ole missään vaiheessa jättäytyneet pois NPG:n toiminnasta.

On myös hyvä muistaa, että neuvoteltaessa jäsenyydestä Nato ei voisi vaatia Suomea sijoittamaan ydinaseita alueelleen, eikä Suomi mitä todennäköisemmin tähän oma-aloitteisesti ryhtyisikään.

 

Kolmas erityiskysymys on eurooppalaisen puolustusyhteistyön kehittäminen. EU on kehittänyt viime vuosina aktiivisesti yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaansa ja jäsenvaltioidensa välistä puolustusyhteistyötä. Innokkaimmat ovat jopa ehdottaneet yhteisen eurooppalaisen armeijan perustamista, mikä ei ajatuksena ole uusi, mutta sitäkin epätodennäköisempi.

Eurooppalaisen puolustusyhteistyön kehittämistä ovat hidastaneet useat esteet, joista yksi on vaatimus siitä, että EU:n ja Naton toiminnan välillä ei saa olla päällekkäisyyksiä, jotka vähentäisivät molempien järjestöjen tehokkuutta.

EU ja Nato ovat viime vuosina pyrkineet lisäämään keskinäistä yhteistyötä, mutta tämä ei aina ole ollut helppoa. Se ei ole ihme ottaen huomioon näiden kahden järjestön hyvin erilaiset luonteet ja myös erilaiset jäsenkunnat.

Suomi on osallistunut aktiivisesti puolustusyhteistyön kehittämiseen EU:n pysyvän rakenteellisen yhteistyön (PRY) projektien kautta ja ollut mukana monissa Naton puitteissa järjestetyissä harjoituksissa. Lisäksi Suomi on lähtenyt joihinkin EU:n ja Naton rinnalle viime vuosina syntyneisiin itsenäisiin puolustusyhteistyöaloitteisiin, joita ovat esimerkiksi Ison-Britannian johtamat nopean toiminnan joukot (Joint Expeditionary Force, JEF) sekä Ranskan eurooppalainen interventioaloite (EI2).

Suomen turvallisuus- ja puolustuspoliittinen fokus on kansainvälistynyt huomattavasti viime vuosina, ja julkisessa keskustelussa on korostettu ehkä jopa tarpeettoman voimakkaasti erilaisten puolustusyhteistyöaloitteiden tuomia mahdollisuuksia. Suomessa olisikin syytä punnita paitsi Naton hyötyjä ja haittoja, myös Nato-jäsenyyden ja muiden puolustusyhteistyömuotojen välisiä eroja.

Lisäksi keskustelua tarvittaisiin siitä, miten Suomi Naton jäsenenä asemoituisi suhteessa Euroopan unioniin ja olisiko Suomen mahdollista esimerkiksi kehittää omaleimaista profiilia EU:n ja Naton välisten suhteiden edistäjänä.

 

Kysymys puolustusliittoon liittymisestä on aidosti vaikea ja monimutkainen, ja siihen on vain vähän, jos lainkaan, yksiselitteisiä vastauksia. Monimutkaisuutta lisää se, että Naton koko olemassaolo on viime aikoina kyseenalaistettu niin sisältä kuin ulkoakin päin.

Tästä huolimatta Suomessa olisi tarpeen käydä moniulotteisempaa keskustelua suhteestamme Natoon: Miten Suomi voisi hyötyä jäsenyydestä, miten jäsenyys voisi haitata Suomen asemaa, millaisiin tehtäviin Suomi olisi valmis osallistumaan osana liittokuntaa ja mitä Suomi toisaalta odottaisi muiden jäsenmaiden tekevän tarvittaessa Suomen hyväksi. Pohtimista olisi kaiketi siinäkin, onko kansalaisten ja päätöksentekijöiden tilannekuva uhkaympäristömme suhteen samanlainen.

Toisaalta myös liittokunnan ulkopuolella pysymisen tuottamista riskeistä olisi aiheellista keskustella. Turvallisuusympäristömme muuttuessa jatkuvasti monimutkaisemmaksi ja haastavammaksi tilanteet, joissa yksittäinen valtio ei pärjää yksin lisääntyvät.

Suomen kannalta uhkia voisivat olla esimerkiksi voimakas disinformaation levittäminen, laajat verkkohyökkäykset ja muut elintärkeään infrastruktuuriin kohdistuvat hyökkäykset, vaalivaikuttaminen ja vaalitulosten manipulointi sekä lisääntynyt sotilaallinen valmius ja harjoittelu rajan läheisyydessä. Myöskään terrori-iskujen mahdollisuutta ei voida sulkea Suomessa pois.

Osa näistä uhkista on todennäköisempiä kuin toiset, mutta kaikki ovat mahdollisia ja jokaiseen Suomen pitää pystyä varautumaan – Naton jäsenenä tai muuten.

 

Kirjoittajista Tommi Koivula on apulaisprofessori ja Heljä Ossa tutkija Maanpuolustuskorkeakoulun sotataidon laitoksella. Kirjoitus on ensi kertaa julkaistu Kanavassa 3/2020. Kanavan voit tilata täältä.

Suomen Kuvalehti ja Kanava kuuluvat samaan lehtiperheeseen Otavamediassa ja niillä on yhteinen päätoimittaja.