Sote-sotku: Hallitus vastaan perustuslaki – mitä tekee perustuslakivaliokunta?

Kotimaa 10.6.2013 12:32

Lähipäivinä koetellaan perustuslakivaliokunnan riippumattomuus perustuslain tulkitsijana. Pääministeri Jyrki Kataisen (kok) hallitus odottaa valiokunnan pelastavan hallituksen kärkihankkeen. Hallituskoalition perustuslakivaliokunnan jäsenten tulisi varmistaa, että eduskunta pääsee hyväksymään kuntarakennelain vielä kesäkuussa ja laki saataisiin voimaan 1. heinäkuuta.

Hallituksen ongelma on, että perustuslakivaliokunnassa ei ole totuttu ottamaan vastaan poliittista ohjausta. Lakiesitysten perustuslainmukaisuutta on tulkittu oikeusoppineiden lausuntoihin tukeutuen.

Sote- ja kuntauudistuksen eteneminen vaikeutui keväällä aivan oleellisesti oikeuskanslerin otettua kantaa siihen, voidaanko kunnat velvoittaa kuntajakoselvityksiin tietämättä hallituksen sote-linjauksia. Oikeuskansleri totesi, että kunnilla tulee olla riittävä tieto kuntarakennelain tullessa voimaan. Hallitus sai oikeuskanslerilta ohjeistuksen kytkeä eritahtiset uudistukset yhteen.

Hallituksen hidasteena ovat nyt oikeuskanslerin antama ratkaisu sekä maan johtavat perustuslakiasiantuntijat, jotka ovat varoitelleet hallitusta hirttäytymästä kenties jopa perustuslain vastaiseen sote-vastuukuntamalliin.

Mitä perustuslakivaliokunnan tulisi hallituksen mieliksi tehdä? Tavalla tai toisella päästää kuntarakennelakiesitys ulos valiokunnasta ennätysnopeasti. Hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkusen (kok) johtamalla kuntaosastolla alkaa olla kiire patistaa kuntia kuntajakoselvityksiin, jos tällä hallituskaudella aiotaan saada aikaan minkäänlaisia kuntaliitoksia.

Vaihtoehtoja on kaksi. Valiokunnan pitäisi antaa ennakkokanta, jonka mukaan sote-vastuukuntamalli ei olisi ongelma perustuslain kannalta. Valiokunta ei vain koskaan aiemmin ole antanut lausuntoja ennen kuin lakiesitys on tuotu valiokuntaan. Periaatteena on ollut, että ”ensin pykälät pöytään, sitten lausunto”.

Vaihtoehtoisesti valiokunnan pitäisi keksiä keino ohittaa oikeuskanslerin vaatimus.

Valiokunta ei anna ennakkokantaa

Hallituksen ensimmäinen toive ei ainakaan toteudu.

”Perustuslakivaliokunta ei ota ennakkokantaa sote-vastuukuntamalliin. Käsittelemme asian sitten, kun saamme eteemme esityksen sote-järjestämislaiksi”, sanoo perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Johannes Koskinen (sd).

Sote-järjestämislakiesitystä odotellaan perustuslakivaliokuntaan joskus kevään 2014 aikana.

Entisenä oikeusministerinä ja kokeneena juristina Koskinen pitää perustuslakivaliokunnan riippumattomasta asemasta kiinni. Hän myöntää kuitenkin, että tilanne on vaikea. Kuntarakennelain käsittelyaikataulu on tiukka ja paineet kovat.

Kataisen hallitus voi syyttää askelmerkkiensä sekoamisesta kuitenkin vain itseään. Alun perin hallituksen suurta kuntarakenneuudistusta perusteltiin kansalaisille vakuuttamalla, että suurkunnilla pelastetaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut.

Kun valtiovarainministeriön kuntaosaston kuntakartat tuotiin julkisuuteen alkutalvesta 2012, sosiaali- ja terveysministeriö totesi, että noin 70 suurkunnan kuntarakenne ei pelastaisikaan sote-palveluja. Asiantuntijatyöryhmä ryhtyi etsimään kuntapohjaista hallintomallia sote-palveluille ja erikoissairaanhoidolle.

Kansakunta on saanut seurata farssia viime syksystä kesän korville asti. Työryhmiä on tullut ja mennyt. Hallituksen ahdinko on syventynyt.

Hetken näytti jo helpommalta, kun toukokuussa 2013 kansanedustaja Petteri Orpon (kok) luotsaama koordinaatiotyöryhmä nivoi sote- ja kuntauudistukset yhteen oikeuskanslerin hallitukselle antaman moitteen patistamana.

Sote sotkee kuntarakennelain?

Orpon työryhmän linjausten tultua ulos hallitukseen iski jonkinlainen vauhtisokeus. Toukokuun 23. päivänä hallitus antoi eduskunnalle kuntarakennelakia täydentävän esityksen, jota oikeusoppineet ovat pitäneet aivan poikkeuksellisena menettelynä.

Täydentävässä esityksessä ohjataan perustuslakivaliokuntaa lähes kädestä pitäen omaksumaan perustuslain suojaamasta kunnallisesta itsehallinnosta uudenlainen tulkintalinja.

Esityksessä pyritään ”laillistamaan” oikeusoppineiden vahvasti kritisoima sote-vastuukuntamalli, joka kajoaisi kuntalaisten itsehallintoon.

Tähän mennessä keskeiset oikeusoppineet ovat varoitelleet hallitusta useaan kertaan vastuukuntamallin riskeistä. Ongelmaton ei ole myöskään hallituksen päätös valjastaa kansalaisten tärkeimmät sosiaaliset perusoikeudet kuntaliitosten välineeksi.

Hallitus ei silti ole tuonut rinnalle vaihtoehtoisia sote-malleja, vaan on pitänyt härkäpäisesti kiinni omastaan. Hallitus ei ole peitellyt sitä, että vastuukuntamallin kautta halutaan patistaa kuntia liitoksiin.

”Menetätte terveydenhuollon järjestämisoikeuden, ellette ryhdy kuntaliitoksiin”, hallitus viestittää alle 20 000 asukkaan kunnille sekä keskuskaupunkien kehyskunnille.

Nyt tilanne on kääntynyt uudistuksen alkuperäisistä tavoitteista jo päälaelleen: sote-palvelut on valjastettu kuntaliitosten toteuttamiseksi. Pääpaino näyttää olevan kuntaliitoksilla, ei kansalaisten sote-palveluilla.

Kahden kastin kuntalaisia?

Jos hallituksen kaavailema vastuukuntamalli hyväksyttäisiin alustavien linjausten mukaisesti, Suomeen saattaisi syntyä kahden kastin kuntalaisia.

Vaikka sote-palveluiden rahoitusvastuu olisi kaikkien kuntien asukkailla, suora kansanvaltainen demokratia koskisi vastuukuntina toimivien keskuskaupunkien asukkaita.

Pienimpien kuntien asukkailla ei välttämättä olisi edes edustusta elimessä, joka käyttäisi heidän sote-veroeurojaan. Suurin osa tällaisen kunnan budjetista olisi lain velvoittamana siirretty toisen kunnan käsiin.

Hallituksen tiukka sote-linjaus alkaa kääntyä ongelmaksi kuntarakennelain pikaiselle siunaamiselle. Voidaanko kunnat pakottaa selvittämään kuntaliitoksia tietämättä, onko kunnille tarjottu ainoa yhteistoimintamalli edes perustuslain mukainen? Entä voidaanko oikeuskanslerin ratkaisun jälkeen kuntarakennelaki saattaa voimaan ilman lainmukaisia sote-linjauksia?

Linjaukset hämmentävät valiokuntaa

Hallitus on tehnyt kaikkensa ellei jo liikaakin, että sote-vastuukuntamalli kelpaisi perustuslakivaliokunnalle. Mitä tiukemmin sote-mallia on tarkennettu ja rajattu, sitä hankalammaksi perustuslakivaliokunnan asema on käynyt.

Johannes Koskinen sanoo, että Orpon työryhmän sote-linjapaperi ja täydentävä lakiesitys eivät ole ainakaan helpottaneet perustuslakivaliokunnan työtä.

”Nämä täydentävät paperit ovat lähinnä hämmentäneet lisää. Täydentävässä lakiesityksessä on kieltämättä omapäisiä linjauksia, jotka eivät helpota rakennelain käsittelyä perustuslakivaliokunnassa.”

Koskinen katsoo, että on aivan mahdollista, ettei kuntarakennelaki ehdi ulos kaavaillussa aikataulussa. Perustuslakivaliokunnan puheenjohtajana hän haluaa johtamalleen valiokunnalle riittävästi aikaa punnita lakiesitystä.

”Toivon, että löydämme ratkaisun, josta ei jouduta äänestämään valiokunnassa.”

Pelastuskeinoja mietitään kuumeisesti

Pääseekö perustuslakivaliokunnan lausunto kuntarakennelaista ulos kokoushuoneesta ilman äänestystä? Se ei riipu yksistään hallituspuolueista. Oppositiopuolueita näyttää hiertävän hallituksen kova vauhti ja opposition täydellinen sivuuttaminen suurissa rakenneuudistuksissa.

Jos Kataisen hallitus yrittäisi käyttää hallituskoalition enemmistövaltaa perustuslakivaliokunnassa, se saattaisi riskin jälkeen saada tahtonsa läpi, mutta seuraukset voisivat olla vakavia perustuslakivaliokunnan riippumattoman aseman kannalta.

Toisaalta: voi myös olla, että valiokunnan jäsenet eivät ole taivutettavissa hallituksen tahtoon.

Hallituksen sisällä käydään parhaillaan kuumeisesti neuvotteluja siitä, kuinka kuntarakennelaki saadaan voimaan ennakoidussa aikataulussa.

Kerrotaan, että taustalla tutkaillaan uudelleen keinoja irrottaa sote-linjaukset kuntarakennelaista vastoin oikeuskanslerin linjauksia. Puhutaan myös kuntauudistuksen aikataulujen väljentämisestä. Ja nyt alkaa olla jo selvää, että eduskunta palaa istuntosaliin vielä juhannuksen jälkeen.

Suomen Kuvalehden tietojen mukaan oikeusoppineet on kutsuttu tiistaina 11. kesäkuuta uudelleen kuultavaksi perustuslakivaliokuntaan.

Nyt käydään viime hetken pelastusoperaatioon ja paikoin keinot ovat erittäin kovia. Esimerkiksi perustuslakiasiantuntijoiden lausuntojen painoarvoa vähätellään jo taustakeskusteluissa.

Osa hallituspuolueiden kansanedustajista myöntää, että parhaillaan yritetään estää täysi katastrofi. Jos kuntarakennelaki viivästyisi oleellisesti, uudistuksen aikataulut alkaisivat heittää niin, että kuntakentällä olisi täysi hämminki ja selvitysrumba päällä vielä eduskuntavaalien 2015 aattona.

Hallituksen alkuperäinen ajatus oli, että uudet kunnat olisivat aloittaneet vuonna 2015. Kaiken piti olla jo valmista vaaleihin mennessä.

Oikeusoppineet: Ylikävelyllä kohtalokkaat seuraukset

Mutta mitä tilanteesta ajattelevat oikeusoppineet? Millaisen asemaan perustuslakivaliokunta on joutumassa? Ja jos valiokunta taipuu hallituspolitiikan välineeksi, onko kansalaisilla valitusoikeutta tällaisista päätöksistä?

Helsingin yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen on yksi perustuslakivaliokunnan säännöllisesti kuulemia oikeusoppineita. Ojanen ei ole ollut vielä kuultavana kuntarakennelaista, eikä hän halua ottaa kantaa rakennelain substanssikysymyksiin.

Perustuslakivaliokunnan asemasta Ojasella on kuitenkin selkeä näkemys.

”Valiokunnan tulee kyetä harjoittamaan hallituksen näkökannoista ja yleensä politiikasta riippumatonta oikeudellista arviointia ja perustuslaillista kontrollia. Nyt näyttää kuitenkin siltä, että valiokunta on joutunut poikkeuksellisten kovien ulkoisten paineiden kohteeksi”, Ojanen viittaa muun muassa hallituksen täydentävään lakiesitykseen, jossa hallitus näyttää hakevan uutta perustuslain tulkintalinjaa.

Ojanen sanoo hallituksen vievän hallitusohjelmassaan linjaamia sote- ja kuntauudistuksia eteenpäin lähes kouristuksenomaisesti.

Professori muistuttaa, että lakien perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmä rakentuu Suomessa perustuslakivaliokunnan varaan. Valiokunta on perustuslain ylin tulkitsija.

”Jos rakennelaki tai mikä tahansa muu laki runnottaisiin läpi oikeudellisista näkökohdista välittämättä, seuraukset olisivat kohtalokkaat. Perustuslain valvonnasta ja valiokunnan riippumattomuudesta ei välttämättä olisi mitään jäljellä tällaisen prosessin jäljiltä.”

Kansalaisilla ei valitusoikeutta

Perustuslakivaliokunnan linjauksilla on erityisen painava merkitys siksi, että valiokunnan käsittelyn läpäisseeseen lakiin on mahdotonta hakea muutosta Suomen rajojen sisäpuolelta.

Tuomas Ojanen painottaa, että perustuslakivaliokunnan linjaus – äänestyksenkin tuloksena – on ratkaiseva perustuslakikysymysten suhteen. Oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies eivät ota tutkittavakseen perustuslakivaliokunnan läpi päästämien lakien perustuslainmukaisuutta.

Käytännössä suljettu olisi myös hallinto-oikeuden valitustie, sillä hallinto-oikeudet ja korkein hallinto-oikeus eivät voi kyseenalaistaa kunnallis- tai hallintovalitusta käsitellessään perustuslakivaliokunnan tulkintaa perustuslakikysymyksistä.

Jos valiokunta antaisi riippumattomuudestaan periksi ja päätyisi poliittisesti tarkoituksenmukaisiin tulkintoihin, kansalaisilla ei käytännössä olisi oikeussuojakeinoja.

”Kun erillistä perustuslakituomioistuinta ei ole ja tavallisten tuomioistuinten toimivalta on hyvin rajallinen perustuslain valvonnassa, ei ole kunnollisia mekanismeja, joiden kautta linjaus voitaisiin saada muutetuksi jossakin tuomioistuimessa toiseksi”, Tuomas Ojanen suomentaa.

Ojanen arvioi, että Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjaan tai sosiaalisten oikeuksien peruskirjaan vetoamalla neuvoston asiantuntijakomiteoista saattaisi tulla valtiolle moitteet, jos lain katsottaisiin asettavan kansalaiset keskenään eriarvoiseen asemaan ja heikentävän sosiaalisten oikeuksien tai kunnallisen itsehallinnon suojaa.

”Mutta ne olisivat vain moitteet. Laki ei välttämättä muuttuisi niidenkään jälkeen.”

Ojanen huomauttaa vielä, etteivät yksityiset henkilöt edes voi kannella Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitealle.

Käytännössä perustuslakivaliokunnan hyväksymän ja eduskunnan säätämän lain voisi muuttaa vain eduskunta itse. Ja siihen tarvittaisiin ensin uusi hallituksen lakiesitys sekä perustuslakivaliokunnan kannanotto.

Suurella uudistuksella kohtuuton aikataulu

Perustuslakivaliokunnan kenties useimmin kuulema oikeusoppinut on valtiosääntöoikeuden emeritusprofessori Mikael Hidén. Häntä on kuultu myös nyt käsittelyssä olevasta kuntarakennelaista.

Hidén ei halua ottaa julkisuudessa kantaa kuntarakennelain ja sote-linjausten kiistanalaisiin kysymyksiin prosessin ollessa valiokunnissa kesken. ”Olen antanut lausuntoni perustuslaki- ja hallintovaliokunnille.”

Rakennelakiesityksen käsittelyaikataulua professori pitää kuitenkin erittäin ongelmallisena sekä valiokuntien että koko eduskunnan kannalta.

Hidén muistuttaa, että kuntarakennelain tavoitteena on ohjata hallituksen suurta kuntauudistusta vuosien ajan. Valiokuntien pitää nyt muutaman viikon sisällä kyetä perehtymään moniin lakia ja sen käytännön vaikutuksia koskeviin vaikeaselkoisiin kysymyksiin. Eduskunnan tulisi käsitellä kuntarakennelaki nopeassa aikataulussa.

”Hallitus on painottanut toistuvasti, että kyseessä on historiallisen suuri hallintorakenteiden uudistus. Kun samassa uudistushankkeessa on tarkoitus uudistaa kuntarakennelaki, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaki, kuntalaki ja valtionosuuslainsäädäntö, ministeriöissä lainvalmisteluun ja eduskunnassa lakiesitysten käsittelyyn tulisi varata riittävästi aikaa. Erityisesti suurissa uudistuksissa painon tulisi olla hyvällä ja kestävällä lainsäädännöllä”, professori korostaa.

”Yksi oleellinen kysymys on, millaisen tiedon varassa kunnissa arvioidaan kuntajakoselvitysalueita, kun muut suuret lakiuudistukset ovat vielä täysin auki.”

Professori Hidén toivoo, että valiokunnat ottaisivat nyt kuntarakennelain käsittelylle tarvitsemansa ajan kiirehtimättä.