Kova havainto kunnista jo 2011: ”Nurkkaan ajetut päättäjät pakoilevat vaikeita päätöksiä”

SK:n arkistoista: Kun on pakko säästää, päätöksenteko käy mahdottomaksi, sanoo kuntakonsultti Eero Laesterä.
Kotimaa 8.1.2017 11:11
Teksti Eeva-Liisa Hynynen – Kuvat Tatu Blomqvist
Kemi tammikuussa 2011, jolloin valtuusto äänesti sen puolesta, että kunta olisi liittynyt yhteen Keminmaan, Tornion, Tervolan ja Simon kanssa. Muut kunnat vastustivat Suuur-Torniota.
Kemi tammikuussa 2011, jolloin valtuusto äänesti sen puolesta, että kunta olisi liittynyt yhteen Keminmaan, Tornion, Tervolan ja Simon kanssa. Muut kunnat vastustivat Suuur-Torniota.

Kuusi vuotta sitten kuntakonsultti, hallintotieteen tohtori Eero Laesterä puhui Suomen Kuvalehden haastattelussa kuntien päätöksenteon vaikeuksista. Kun talous sakkaa, on pakko sopeuttaa menoja – siis palveluja. Ongelma on siinä, että kuntalaisten mielestä kaikki säästökohteet saattavat olla vääriä ja päätöksentekijöiltä loppua uskallus.

Laesterä on toiminut kuntatalouskonsulttina yli 25 vuoden ajan ja konsultoinut yli 200 kuntaa, joista osa on päätynyt kuntaliitoksiin.

Juttu ilmestyi eduskuntavaalien 2011 alla. SK:n kuntatalouden tilaa käsittelevä juttusarja Pettävällä pohjalla oli tuonut syksyllä 2010 julki kuntien pettävän tilinpidon alimitoitettujen poistojen vuoksi, mutta valtakunnan poliitikkojen enemmistö vaikeni aiheesta. Vasta vaalivoiton jälkeen kokoomus paljasti reseptinsä kuntatalouden saattamiseksi kuntoon: kuntauudistus, jonka uskottiin tapahtuvan pakkoliitoksin.

Nyt pääministeri Juha Sipilän (kesk) hallitus valmistelee ratkaisua, jossa sote-palvelut viedään kuntien käsistä.

Keskellä Kataisen hallituksen kuntauudistusta joulukuussa 2011 tutkija, valtiotieteiden tohtori Timo Aro ja Eero Laesterä laativat SK:lle analyysin kaatuvista kunnista 2010-taloustunnusluvuilla sekä väestöindikaattoreilla. Aineisto herätti kiivasta keskustelua. Laesterä päivitti hiljattain aineiston vuoden 2015 tunnusluvuilla. Keskustelu on jälleen kiivasta, vaikka sote-ratkaisu voi pelastaa osan listalle päätyneistä väestökadon kunnista.

Huhtikuun 2017 kuntavaaleissa valittavat päättäjät eivät silti pääse edeltäjiään helpommalla: edessä on suuri sote- ja maakuntauudistus, joka muuttaa myös kunnan roolin. Voit kertoa oman kuntasi tilanteesta SK:n KuntaLeaks-palvelussa, joka kokoaa kaikki SK:n kuntajutut Suomen kartalle.

Kuntatalousmies Laesterä ravisteli kuntien päätöksentekoa toimittaja Eeva-Liisa Hynysen jutussa helmikuussa 2011. Alla oleva juttu on julkaistu ensi kerran SK:ssa 5/2011.


Meiltä ette ota

Kirjanpitokikkailua, uhkaussoittoja ja riitelyä joka eurosta. Kun kunnan on pakko säästää, päätöksenteko käy mahdottomaksi, kertoo kuntakonsultti Eero Laesterä.

Uhkaako kotikuntaasi talouskriisi?

Ei hätää. Kunnanvaltuusto voi myydä vedet, katuvalot tai peltihallit kunnan omistamalle yhtiölle ylihintaan. Vaikka kunnan kassa ei kohene kauppaleikissä senttiäkään, tuloskunto paranee paperilla hetkeksi. Näin kotikuntasi voi lykätä muutamalla vuodella joutumistaan valtion kriisikuntalistalle.

Lukujen kaunistelulla on hintansa: jos sitä harjoittaa riittävän moni kunta, kuntatalouden oikeasta tilanteesta on mahdotonta saada kokonaiskuvaa.

Kuntatalouden piti olla 9,9 miljardia euroa ylijäämäinen vuoden 2009 tilinpäätösten mukaan, mutta todellisuudessa alijäämää on kertynyt reilusti yli miljardia euroa.

Harhakuvan plusmerkkisestä kuntataloudesta ovat luoneet kunnat itse, kirjanpidollisin keinoin.

Vuoden 1997 kirjanpitouudistuksesta lähtien kunnat ovat lähes systemaattisesti alimitoittaneet poistonsa. Poistot kertovat käyttöomaisuuden arvon laskusta ajan myötä. Kun poistot alimitoitetaan, ne eivät vastaa tuotantovälineiden, kuten koulujen ja terveyskeskusten, todellista kulumista ja uusintamistarvetta. Kirjanpidossa tulos näyttää hyvältä, vaikka samalla kunta velkaantuu.

Nyt kuntatalouden tulos näyttääkin peräti 11 miljardia euroa todellista paremmalta.

Kuntaväki nieleskelee hämillään uusia lukuja, jotka Kuntaliiton asiantuntijat laskivat syksyllä 2010 Suomen Kuvalehdelle: Kuntien rahoitusvaje on lähes kuusi miljardia euroa. Velkaa kunnilla ja kuntayhtymillä ennakoidaan olevan tämän vuoden lopulla jo yli 12 miljardia. Kuntien yhtiöt ovat vielä luku erikseen. [Lue SK:n 37/2010 juttu täältä, pdf.]

 

Maakuntalehtien verkkokeskustelupalstoilla kansalaiset kyselevät, mitä kunnilla ja kuntalaisilla on edessään eduskuntavaalien jälkeen. Jos kupru on tätä luokkaa, mitä siitä seuraa? Moni ihmettelee kunnissa häärivien ekonomistien taitoja.

Eero Laesterä.

Eero Laesterä.

Kuntakonsultti, hallintotieteen tohtori Eero Laesterä kuitenkin sanoo, että kuntatalouden ongelma on paljon syvemmällä kuin kuntien taloustoimistoissa.

”Meiltä puuttuu päätöksentekoa lähes kuuden miljardin euron edestä. Edessämme on säästöpäätöksiä, joita on lykätty vuosien ajan. Sen sijaan kunnat ovat korottaneet veroja ja ottaneet velkaa. Lainaraha on ollut halpaa, eikä lainakattoa ole.”

Leikkaamisen ja säästämisen taiteesta Laesterä osaa kertoa yhtä ja toista. Meneillään on kolmas vuosikymmen konsulttina. Leipälajina on kuntatalous. Nykyinen työnantaja on Oy Audiapro Ab, joka on keskittynyt kuntien konsultointiin.

Laesterä on myös kotikuntansa Pälkäneen kunnanvaltuutettu, istuu sitoutumattomana kokoomuksen ryhmässä. Hän lähti mukaan 2005, jotta ymmärtäisi kuntapäättäjien näkökulman.

Konsulttina Laesterän epäkiitollisena tehtävänä on seisoa kunnanvaltuustojen edessä kertomassa, millaisiin päätöksiin on varaa. Siis kuinka paljon budjetista pitää leikata, jotta kunnan talous saataisiin pinnalle: montako kylä- tai lähiökoulua kiinni, millaista omaisuutta myyntiin tai kuinka suuri korotus tuloveroprosenttiin.

Laesterä näyttää päättäjille tasapainottamistoimien mittaluokan ja esittelee keinot. Päätökset jäävät kuntapäättäjien käsiin.

”Ei tosiaan käy kuntajohtajia ja -päättäjiä kateeksi.”

Laesterä tietää, että valtion puolella vaikuttaa koko joukko talousviisaita, jotka osaisivat lonkalta luetella kuntatalouteen kohdistettavat leikkaussummat ja kohteetkin.

”Mutta menepä kuntaan ja tee se työ. Etsi ne konkreettiset kohteet, joista syntyy pysyviä säästövaikutuksia ja vie päätöksentekoprosessi läpi”, Laesterä sanoo.

”Ei tosiaan käy kuntajohtajia ja -päättäjiä kateeksi. Kun kriisiytyvässä kunnassa ryhdytään laatimaan leikkauslistoja, kunnan johto ja päättäjät eivät saa tukea miltään suunnalta.”

Kuvio on sama, olipa kyseessä pieni kunta tai suuri kaupunki. Jos kunnan johto ja päättäjät löytävät yksituumaisuuden tasapainottamisen keinoista, ongelmat alkavat niiden tultua julki.

Paikallismedia nostaa säästökohteet yksi toisensa jälkeen otsikoihin alas ammuttaviksi. Suljettavaksi esitetyn koulun oppilaiden vanhemmat käynnistävät kampanjansa. Kohde kohteelta päättäjille esitetään säästöjen mahdottomuus.

”Sitäkin tapahtuu, että lakkautuslistojen edessä toimittajatkin ryhtyvät toimitsijoiksi. Kun keskustelu velloo mediassa aikansa, ollaan lopulta nollatilanteessa. Mistään ei voida leikata.”

Painostuskeinot ovat Laesterän mukaan koventuneet.

Uhkailusoittoja soitellaan prepaid-liittymistä, joiden numeroita ei voi jäljittää. Kyläkoulujen kuulemistilaisuuksissa tai valtuuston kokouksissa kunnan johdolle ja konsultille saatetaan näyttää keskisormea. Kiukkuiset kuntalaiset varustautuvat valtuuston kokoukseen mätien kananmunien kanssa. Kun konsultti esittelee talouden madonlukuja, häntä syytetään kovaäänisesti valehtelusta.

Ei ole tavatonta, että kriisiytyneessä kunnassa kunnanjohtaja tai johtava päättäjä turvautuu mielialalääkkeisiin. Erään syvään kriisiin ajautuneen kunnan kunnanjohtaja päätyi lopulta itsemurhaan.

”Työ on niin epäkiitollista, että moni päättäjä nostaa kätensä pystyyn ja jättää valtuuston yhden tai kahden kauden jälkeen. On sääli, jos valtuustoista katoavat ne päättäjät, joilla on kyky tehdä vaadittavat päätökset.”

Koulun seinä Simossa tammikuussa 2011.

Koulun seinä Simossa tammikuussa 2011, jolloin Simon valtuusto hylkäsi kuntaliitoksen. Uusi yritys oli 2015, kun Kemin kaupunki sekä Keminmaan ja Simon kunnat neuvottelivat yhdistymisestä. Silloin liitoksen torppasi Keminmaa. Liitoksen oli tarkoitus toteutua vuoden 2017 alusta.

 

Kun tasapainottaminen ei onnistu, kunnissa on saatettu ottaa käyttöön vippaskonstit. Ahtaalla olevat kunnat ovat vältelleet valtiovarainministeriön kriisikuntamenettelyä kirjanpidollisella kikkailulla. Tämä tiedetään yleisesti, mutta siitä ei puhuta julkisesti.

Kun oikein rankaksi menee, tilinpäätös saadaan näyttämään ylijäämäiseltä, jos myydään tasearvoltaan halpaa omaisuutta ylihintaan.

”Kunta on saattanut myydä vetensä, katuvalonsa tai peltihallinsa perustamalleen yhtiölle kovalla hinnalla. Uusi yhtiö ottaa vastaavan potin velkaa kunnan takaamana. Näin kriisikuntamenettelyä onnistutaan lykkäämään muutamalla vuodella.”

Kriisikuntalistalle päätymistä vältellään myös alentamalla kunnan peruspääomaa tai poistotasoa. Tulos saadaan ylijäämäiseksi, mutta kassaan ei tule euroakaan lisää.

”Jos kunnan tulot eivät riitä menoihin, peliä voi jatkaa vain muutaman vuoden. Jossain vaiheessa tulee noutaja ja kunta ajautuu kuntaliitokseen, jos joku kunta suostuu vielä ottamaan kriisikunnan vastaan.”

Laesterä on nähnyt kuolinkorahtelevien kuntien vitkuttelua, jotta kuntaliitosta ei tarvitsisi tehdä. Hän kysyykin, kumpaa kuntalaiset ja kuntapäättäjät rakastavat enemmän: omaa hallintoa ja kuntarajoja vai palveluja?

Kuntien talousahdinko on askarruttanut Laesterää siinä määrin, että vuosi sitten tammikuussa [2010] hän väitteli Tampereen yliopistossa kuntatalouden alalta hallintotieteen tohtoriksi. Väitöstutkimus käsitteli kuntien finanssiriskejä.

Mitä tutkimus sitten paljasti? Ainakin sen, että koko joukko kuntia on taloudellisesti tilanteessa, jossa pienikin muutostekijä voi horjuttaa talouden näennäistä tasapainoa.

”Jos kunta on raskaassa velkalastissa, lainan korkojen nousu voi romahduttaa hauraan yhtälön.”

”Kuntatalouteen tulisi laatia mahdollisimman yksinkertaiset ja selkeät tunnusluvut.”

Koska kuntatalouden kirjanpito luo harhan ylijäämäisestä kuntataloudesta, Laesterä itse ei ole enää vuosiin tuijottanut pelkästään yli- tai alijäämiä.

”Tarkastelen säännöllistä kassavirtaa ja velkaantumista. Jos kunnan menot ovat pysyvästi suuremmat kuin tulot, eikö siinä ole vahva valtuutus päättäjille ryhtyä hommiin”, hän kysyy.

Nykyisenlainen liikekirjanpito poistokäytäntöineen on pudottanut median ja kuntalaiset kuntatalouden kärryiltä aikapäiviä sitten.

”Ja vaikeaa kuntatalous on osalle päättäjistäkin. Kuntatalouteen tulisi laatia mahdollisimman yksinkertaiset ja selkeät tunnusluvut, joista voidaan varmemmin päätellä kunnan rahoitusasema.”

Laesterä painottaa, että kuntien ahdinko ei ole vain kuntien itsensä alulle panemaa. ”Eduskunta on työntänyt kunnille uusia velvoitteita kiihtyvällä tahdilla.”

Laesterä arvioi kuntapalveluiden sairastuneen jo pöhötautiin. Sosiaali- ja terveyspuolen sekä sivistystoimen työntekijät huutavat alati lisää rahaa ennaltaehkäisyyn.

”Mutta mitä muuta kuin ennalta ehkäisevää toimintaa ovat subjektiivinen päivähoito-oikeus, musiikkileikkikoulut, taiteen perusopetus ja kaikki tämä muu kuntien kustantama harrastaminen? Vaikka olemme satsanneet rahaa tähän toimintaan, olemme silti maksaneet yhä kovempia jälkilaskuja, muun muassa huostaanotot ovat lisääntyneet. Vanhemmat ovat siirtäneet vastuutaan kunnille, kun kunnat ovat vastuun suostuneet ottamaan.”

 

Laesterä katsoo, että olemme jo tilanteessa, jossa on arvioitava kunnallisen itsehallinnon päätöksentekokykyä. Hän ei usko, että nykyisenlainen pirstaloitunut ja pienkuntavaltainen kuntakenttä suoriutuu kaikista vastuistaan.

”Vaikka kuntaliitokset eivät yksin ratkaise ongelmia, liitoksia tarvitaan. Mutta jos kuntaliitokset eivät jostakin syystä kelpaa ratkaisuksi, pitäisi pohtia, tuleeko esimerkiksi terveydenhuolto ottaa kunnilta pois ja siirtää suuremmille hartioille.”

Laesterä toivoo kunnille pikaista apua Arkadianmäeltä.

”Kuntien tehtäviä on voitava karsia. Ennen kaikkea olisi kiire keskustella siitä, kenellä on vastuu kuntarakenteen uudistumisesta. Onko uuden kuntakartan piirtäminen lopultakaan 10 400 kunnanvaltuutetun tehtävä ja oikeus, vai pitäisikö 200 kansanedustajan uskaltaa ottaa vastuu?”

”Moraalinen pakko velvoittaa jokaista sukupolvea hoitamaan omat velkansa.”

Eero Laesterän mukaan lisärahan pyytäminen kunnille olisi tällaisessa tilanteessa jopa ajattelematonta.

”Ratkaisut löytyvät eduskunnan ja kuntien päätöksenteolla ilman uutta rahaa, jos kyetään ryhdikkäisiin päätöksiin. Pitää muistaa, että kuntalainen on myös veronmaksaja, vaikka sitä käsitettä ei kuntakeskustelussa juuri kuule.”

Parhaillaan iso osa kunnista nikkaroi erilaisia yhteistoimintamalleja välttääkseen kuntaliitokset. Kunnanvaltuusto on voinut siirtää valtaosan budjetistaan kunnan rajojen ulkopuolelle voimatta vaikuttaa siihen, mitä rahoilla oikeasti saadaan.

”Puhumme kunnallisesta itsehallinnosta, mutta onko se oikeaa itsehallintoa, jos päätöksenteko on muiden kuin omien valtuutettujen käsissä?”

Laesterän mielestä kunnallisten luottamuselinten ja -mandaattien määrää voisi karsia kovalla kädellä. ”Panostettaisiin siihen, että nykyistä tiiviimmällä päättäjäjoukolla olisi todellista päätettävää ja tukea päätöksentekoon.”

Laesterä toivoo, että talouden tasapainottamiseen pakotettaisiin lailla. Se tukisi kuntapäättäjien työtä.

Kuntalaki velvoittaa kyllä kattamaan alijäämän tietyllä aikavälillä, ja valtiovarainministeriön kriisikuntamenettely velvoittaa kunnan laatimaan suunnitelman talouden tasapainottamiseksi.

”Mutta niiden noudattamatta jättämisestä ei seuraa yhtään mitään. Kun pakkoja ei ole, kovassa paineessa nurkkaan ajetut kuntapäättäjät pakoilevat vaikeita päätöksiä.”

 

Vaikeiden päätösten välttelemisestä seuraa lopulta vielä vaikeampia aikoja. Kuntien paisunut velkalasti päätyy osin jälkikasvumme maksettavaksi.

”Kannattaa miettiä, millaiseen hyvinvointiyhteiskuntaan ja kuntapalveluihin lapsillamme on aikanaan varaa, jos he joutuvat samalla maksamaan velkaa vanhempiensa jo käyttämistä kuntapalveluista. Minusta moraalinen pakko velvoittaa jokaista sukupolvea hoitamaan omat velkansa.”

 

Juttu on ensi kerran julkaistu Suomen Kuvalehdessä 5/2011.