Unkari ulos?

Putin yhdisti EU:n, mutta sodan pitkittyessä vanhat riidat palaavat pintaan. Brysselissä yhä useampi kysyy, onko Orbánin johtamalla Unkarilla enää paikkaa unionissa.

Euroopan unioni
Teksti
Mika Horelli

Tämä on ilmaisnäyte SK:n maksullisesta sisällöstä

Venäjän hyökättyä Ukrainaan EU on osoittanut ennennäkemätöntä yhtenäisyyttä, mutta sota on tuonut uudella tavalla esiin myös unionin sisäiset ristiriidat. Niiden ydin on se, että yksittäiset jäsenmaat voivat omista sisäpoliittisista syistään kiristää unionia asioissa, jotka edellyttävät jäsenmailta yksimielisyyttä.

Keskeisessä roolissa on Unkari, jonka pääministeri Viktor Orbán on ollut sitkeästi poikkiteloin EU:n valmistellessa venäläisen öljyn tuontikieltoa. Toukokuun lopulla EU-johtajat sopivat poikkeuksesta, joka sallii Unkarille öljytoimitukset putkea pitkin. Orbán on myös vastustanut pakotteita Venäjän ortodoksisen kirkon johtajaa, patriarkka Kirilliä­ vastaan. Kirill on julkisesti tukenut presidentti Putinin hyökkäyssotaa.

Vaatimus yksimielisestä päätöksenteosta on kirjattu EU:n perussopimuksiin, ja se koskee esimerkiksi ulkopoliittisia päätöksiä. Viime aikoina muun muassa Italian pääministeri Mario Draghi ja Euroopan parlamentin puheenjohtaja Roberta Metsola ovat väläyttäneet perussopimusten avaamista päätöksenteon helpottamiseksi. Ongelma on, että myös nykyisten perussopimusten muuttaminen vaatii yksimielisyyttä. Se on mahdotonta, jos Unkari haraa vastaan.

Venäjä-pakotteisiin liittyvät erimielisyydet ovat vain viimeisin vaihe pitkään jatkunutta ongelmaa. Vuodesta 2010 virassaan yhtä­jaksoisesti ollut Orbán on viemässä maataan yhä kauemmas demokratiasta ja muista EU:n perusarvoista. Hän on muun muassa säädättänyt Unkariin samankaltaisen seksuaalivähemmistöjä syrjivän lain kuin Venäjällä ja käytännössä hävittänyt maastaan riippumattoman median. Orbánia epäillään myös EU-tukirahojen järjestelmällisestä kanavoimisesta lähipiirinsä yrityksille.

Hollannin pääministeri Mark Rutte on toistuvasti kyseenalaistanut, kuinka pitkään EU voi jatkaa nykyisellään, ellei se kykene muuttamaan sääntöjään. EU:n pitäisi hänen mukaansa muuttua siten, että Unkari ei voi enää polkea ihmisoikeuksia ja kiristää muita EU-maita.

Orbánin puolue Fidesz saavutti huhtikuun parlamenttivaaleissa murskavoiton. Sen jälkeen Brysselissä yhä useampi kysyy, kuinka hyvin Orbánin johtama Unkari ylipäänsä sopii EU:n jäseneksi.

EU:n perussopimuksista – käytännössä EU:n perustuslaista – puuttuvat toimivat keinot pakottaa Unkari ruotuun. Kun Lissabonin sopimus hyväksyttiin vuonna 2007 ja ratifioitiin vuonna 2009, kenellekään ei tullut mieleen, että Unkari tai muut entisen itäblokin maat ryhtyisivät itse vaihtamaan saavuttamaansa demokratiaa takaisin autokratiaan.

”EU:n perussopimukset eivät tunne mahdollisuutta jäsenvaltion erottamiseen. Tässä EU poikkeaa esimerkiksi Euroopan neuvostosta, jonka perussääntöön nojaten Venäjä suljettiin ulkopuolelle”, sanoo väitöskirjatutkija Pekka Pohjankoski Helsingin yliopiston oikeustieteellistä tiedekunnasta.

Euroopan neuvosto on Euroopan unionista erillinen hallitusten välinen järjestö, joka keskittyy ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltiokehityksen edistämiseen.

Pohjankosken mukaan EU-maan erottamiseen ei ole luotu sääntöjä, sillä unionin taustalla on ajatus kansojen välisestä, alati läheisemmästä liitosta. EU:ta on kehitetty siltä pohjalta, että jäsenvaltioiden integraatio ja keskinäinen riippuvuus takaa vakauden Euroopassa. EU:ta ei siten nähdä vain kansainvälisenä järjestönä, vaan pysyvämpänä rakennelmana.

Oikeustieteen piirissä on Pohjankosken mukaan toisinaan pohdittu, olisiko jäsenmaiden mahdollista erottaa yksimielisesti jokin jäsen, jos kaikki EU:n perussopimuksiin sisältyvät sanktiokeinot olisi käytetty loppuun tuloksetta.

”Tällöin ikään kuin todettaisiin, että EU-sopimukset eivät tarjoa vastausta näin äärimmäiseen tilanteeseen.”

Erottaminen perustuisi kansainvälisen oikeuden yleisiin periaatteisiin, joihin voisi Pohjankosken mukaan kuulua oikeus yksimielisesti erottaa sopimuksia vakavasti rikkova jäsen. Pohjankoski ottaa esimerkiksi ääritilanteen, jossa jäsenvaltio aloittaisi hyökkäyssodan toista vastaan. Tällöin muilla jäsenmailla voisi olla riittävän suuri poliittinen paine päättää jäsenmaan erottamisesta.

”Tämä vaihtoehto on kuitenkin jokseenkin teoreettinen, sillä se tarkoittaisi käytännössä EU-oikeuden perusperiaatteiden hylkäämistä kyseisen asian osalta.”

On myös epäselvää, miten erottaminen toteutettaisiin käytännössä. Brexit on osoittanut, että jäsenvaltion irtautuminen unionista on äärimmäisen monimutkaista, vaikka menettely olisikin etukäteen tiedossa.

Valtaosa unkarilaisista haluaa pysyä EU:ssa. Nainen piteli EU-myönteistä kylttiä Budapestissa tammikuussa 2019. © SOPA Images Limited / Alamy / MVPhotos

Hollannin pääministeri Mark Rutte nosti syksyllä 2020 esiin ajatuksen, että koko EU pitäisi perustaa uudestaan. Hänen mukaansa ainoa keino päästä irti Unkarin ja Puolan kasvavista autokratioista olisi yksinkertaisesti se, että kaikki muut EU-maat ilmoittaisivat eroavansa EU:sta ja samaan aikaan perustaisivat unionin uudestaan ilman niitä maita, jotka ovat hylänneet demokratian ja oikeusvaltion.

Rutten ehdotus perustuu siihen, että jonkin jäsenmaan erottamista nykyisestä EU:sta ei yleisesti pidetä juridisesti mahdollisena, Pohjankoski sanoo.

Nykyiset perussopimukset mahdollistavat ainoastaan jäsenvaltion oma-aloitteisen eroamisen, josta brexitissä oli kyse.

”Teoreettisesti on kuitenkin mahdollista ajatella, että jotkin jäsenvaltiot voisivat erota unionista ja perustaa uuden unionin ilman ongelmajäsenvaltiota.”

Pohjankoski huomauttaa, että EU on itsenäinen kansainvälinen toimija, jolla on lukemattomia sopimuksia kolmansien valtioiden kanssa. Vanhojen sopimusten siirtäminen uudelle toimijalle ei olisi yksinkertaista.

”Mitä niiden jatkuvuus taattaisiin, jos unioni purettaisiin ja uudessa unionissa olisi eri jäsenet?”

EU on perustettu aiemminkin käytännössä uudestaan. Nykyisen EU:n ensimmäinen edeltäjä oli 1951 perustettu Euroopan hiili- ja teräsyhteisö, jonka rinnalle luotiin vuonna 1957 Euroopan talousyhteisö (ETY). Se taas korvattiin Euroopan yhteisöllä (EY) Maastrichtin sopimuksessa, joka johti nykyisen EU:n syntyyn.

Pekka Pohjankoski kuitenkin toppuuttelee. Hänen mukaansa aiemmat perussopimusmuutokset ja unionin luonteen muuttaminen tapahtuivat kaikkien jäsenvaltioiden yksimielisellä suostumuksella.

”Rutten mainitsema ajatus on ongelmallinen ennen kaikkea siitä EU:n peruslähtökohdasta, että unioni ei ole vain mikä tahansa kansainvälinen järjestö, joka voidaan tarvittaessa lakkauttaa tuosta vaan, vaan jotain pysyvämpää, millä on itseisarvoa.”

Pysyvyys on olennaista Euroopan vakaudelle, Pohjankoski sanoo.

”Eron käyttäminen välineenä yksittäisten ongelmien ratkaisuun on kuin ampuisi kärpästä tykillä.”

Viktor Orbán on tällä hetkellä EU-maiden pisimpään vallassa pysynyt pääministeri. Koko kautensa ajan Orbánin keskeinen päämäärä on ollut keskittää valtaa omalle Fidesz-puolueelle ja sementoida asemansa maan johdossa.

Pekka Pohjankosken mukaan EU:n kannalta erityisenä ongelmana Unkarissa on unionin perusarvojen vastaisen autoritaarisen yhteiskuntajärjestelmän paaluttaminen perustuslain tasolle. Tämän tarkoituksena on hankaloittaa tehtyjen ratkaisujen peruuttamista, vaikka valta maassa vaihtuisikin.

Aivan hampaaton unioni ei kuitenkaan ole. Sillä on käytössään ainakin kolmenlaisia keinoja puuttua oikeusvaltio-ongelmiin.

Ensimmäinen niistä on rangaistusmenettely, joka perustuu EU:n perussopimuksen artikla 7:ään. Menettely on käynnistetty sekä Unkaria että Puolaa vastaan. Siinä jäsenmaata voidaan uhata äänioikeuden menettämisellä, jos se rikkoo unionin sääntöjä. Koska tämä vaatii unionimailta yksimielisyyttä ja Puola ja Unkari tukevat toisiaan, prosessi on jäänyt käytännössä kirjelmöinnin tasolle.

Toinen työkalu on niin kutsuttu ehdollisuusasetus eli oikeusvaltiomekanismi. Sen perusteella unioni voi pidättää jäsenmaalle maksettavat EU-tuet, jos maan katsotaan rikkovan oikeusvaltion periaatteita.

Muun muassa Suomi on tukenut asetusta ja pitänyt tärkeänä, että EU-tuet kytketään oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen.

Komissio aloitti huhtikuussa 2022 ehdollisuusasetuksen mukaisen menettelyn Unkaria vastaan. Asetuksella pyritään virallisesti EU-varojen suojaamiseen, mutta välillisesti menettelyn toivotaan korjaavan jäsenmaan oikeusvaltio-ongelmia.

Samasta syystä komissio on pantannut tukia, joita Unkari ja Puola ovat hakeneet EU:n elpymispaketista.

Kolmantena keinona komissio voi nostaa EU-tuomioistuimessa rikkomuskanteita, jos se katsoo jäsenmaan rikkovan EU:n oikeusvaltiosääntöjä. Jos maa ei noudata tuomiota, sille voidaan määrätä isojakin sanktioita.

Näin on myös tehty. Syksyllä 2021 EU-tuomioistuin määräsi Puolan maksamaan miljoona euroa päivässä oikeusvaltiorikkomuksista niin kauan kun se jatkaa tuoma­rien poliittista valvontaa. Sakot vähennetään Puolan EU-tuista. Toukokuun lopulla Puolan parlamentin alahuone hyväksyi lakimuutoksen, joka purkaisi kiistellyn tuomarien kurinpitojärjestelmän.

Kokoomuksen europarlamentaarikko Petri Sarvamaa toimi Euroopan parlamentissa ehdollisuusasetuksen pääneuvotteli­jana.

”Ehdollisuusasetus on merkittävä konkreettinen väline EU-sanktioiden työkalu­pakissa. Se on jo nyt todellisuutta, kun taas perussopimusten ja unionia perustettaessa syntyneiden valuvikojen korjaaminen on käytännössä ikuisuusprojekti”, hän sanoo.

Sarvamaan mukaan on tärkeää, että menettely on aloitettu nyt Unkarin kohdalla. Hän pitää varmana, että menettely otetaan tarpeen vaatiessa käyttöön muidenkin jäsenvaltioiden kohdalla.

Vaikka EU:lla on tarjota nyt niin porkkanaa kuin jonkinlaista keppiäkin, Pekka Pohjankosken mukaan on selvää, että Unkarin oikeusvaltiotilanteen voivat lopulta ratkaista vain unkarilaiset vaaleissa.

”Toki EU-tason toimilla voidaan pyrkiä tukemaan demokraattista muutosta. Oikeus­valtioon kiinteästi liittyviä demokratian perusedellytyksiä, kuten elinvoimaista kansalaisyhteiskuntaa, ei kuitenkaan rakenneta sanktioin vaan ruohonjuuritasolta.”