Kanava: Turvallisuuspolitiikan yhteiset uhat pitää määritellä tarkasti, muuten EU:n strategisesta kompassista tulee epätarkka

Jäsenmailla on luultavasti jatkossakin eriäviä uhkakäsityksiä, jotka ovat sidoksissa maantieteeseen ja historiaan, kirjoittavat Henna Virkkunen ja Niklas Nováky Kanava-lehdessä.
Eurooppa 7.1.2021 08:26
Henna Virkkunen ja Niklas Nováky
EU-lippu.
© PEKKA SAKKI / LEHTIKUVA

EU:n turvallisuuspoliittisen pohjoisen tulee olla selkeä, kirjoittavat Henna Virkkunen ja Niklas Nováky Kanava-lehdessä. Suomen Kuvalehti julkaisee Kanavassa aiemmin julkaistuja tekstejä verkossa. 

 

EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikalle ollaan määrittelemässä tulevaisuuden suuntaa. Vaarana on, että siitä tulee liian epämääräinen.

Euroopan unionin turvallisuus- ja puolustuspoliittiikka on viime vuosina ottanut merkittäviä harppauksia eteenpäin. EU on julkistanut uusia aloitteita, jotka ovat koskeneet etenkin puolustusteollista yhteistyötä ja unionin toimintakyvyn kehittämistä. Esimerkkejä ovat pysyvä rakenteellinen yhteistyö, Euroopan puolustusrahasto sekä puolustuksen koordinoitu vuosittainen katsaus.

Aloitteiden tarkoitus on tukea EU:n tavoitetta strategisen autonomian saavuttamisesta. Termi strateginen autonomia on lainattu ranskalaisesta turvallisuuspoliittisesta keskustelusta. Vuonna 2016 julkaistu EU:n globaalistrategia, unionin viimeisin ulko- ja turvallisuuspoliittinen selonteko, teki siitä EU:n kansainvälisen toiminnan keskeisen tavoitteen.

Strategiselle autonomialle ei ole yhteisesti hyväksyttyä määritelmää. European Council of Foreign Relations -ajatuspajan vuonna 2019 julkaiseman tutkimuksen mukaan EU-maiden enemmistö tulkitsee sen tarkoittavan sekä unionin itsenäistä kykyä hoitaa lähialueidensa kriisejä että suurvalloista riippumatonta kansainvälistä toimintaa. Osa maista kuitenkin katsoo, että se koskee vain kriisinhallintatoimintaa tai riippumatonta kansainvälistä toimintaa. Suomi kuuluu kriisinhallintakykyä painottavaan ryhmään.

Yhteisen määritelmän puute on välillä aiheuttanut jäsenmaiden välille hyvinkin julkisia erimielisyyksiä strategisesta autonomiasta. Tämä nähtiin viimeksi marraskuussa, kun Saksan puolustusministeri Annegret Kramp-Karrenbauer ja Ranskan presidentti Emmanuel Macron ottivat aiheesta julkisuudessa poikkeuksellisen suorasti yhteen.

Tavoite strategisesta autonomiasta tähtää yleisesti EU:n kansainvälisen toiminnan tehostamiseen. Tähän on tarve, koska Euroopan lähiympäristö on juuri nyt historiallisen epävakaa.

Ukrainassa, Syyriassa ja Libyassa käydään edelleen sotaa. EU:n ja Turkin väliset jännitteet ovat kärjistyneet itäisellä Välimerellä. Armenian ja Azerbaidžanin välinen konflikti Vuoristo-Karabahista muuttui syksyllä runsaan kuukauden ajaksi aseelliseksi yhteenotoksi. Valko-Venäjän hallinto käyttää väkivaltaa Aljaksandr Lukašenkan vastaisten mielenosoitusten kukistamiseksi. Venäjän hybridivaikuttaminen jatkuu.

Myös laajempi kansainvälinen tilanne on muuttunut myrskyisämmäksi. Koronaviruspandemia on lisännyt valtioiden välistä epäluottamusta, Kiinan ja Yhdysvaltojen välinen vastakkainasettelu on kärjistynyt, toisen maailmansodan jälkeinen sääntöpohjainen maailmanjärjestys horjuu, epävarmuus Yhdysvaltojen valmiudesta tulla Nato-kumppaneidensa avuksi kasvoi presidentti Donald Trumpin virkakauden aikana, ja Eurooppa itse on muuttunut yhdeksi suurvaltapolitiikan pelikentistä.

Suomi haluaisi EU:n kehittävän kykyään vastata myös aluepuolustukseen liittyviin uhkiin.

EU:n asialistalla olevien kansainvälisten haasteiden määrä ja vaikeus ovat siis kasvaneet. Tämän takia vuoden 2019 lopussa aloittaneen uuden EU-johdon retoriikassa strategisen autonomian tärkeyttä on painotettu entistäkin enemmän. Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja Charles Michel kutsui sitä syyskuussa Brysselin talousfoorumissa pitämässään puheessa jopa tämän sukupolven eurooppalaisten tärkeimmäksi tavoitteeksi.

Strateginen autonomia -termin käyttö on myös laajentunut perinteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ulkopuolelle. Euroopan komissio puhuu nykyään avoimesta strategisesta autonomiasta. Entisen kauppakomissaarin Phil Hoganin mukaan se tarkoittaa, että EU suojelee Euroopan kansalaisia ja yrityksiä, mutta on samalla avoin kansainväliselle kaupalle. Komissio haluaa rajoittaa ulkopuolisen vaikutusvallan kasvua tekoälyn ja verkkoinfrastruktuurin kaltaisilla strategisilla toimialoilla, jotka mahdollistavat muista riippumattoman kansainvälisen toiminnan.

Vaikka Euroopan unioni on käynnistänyt useita hankkeita edistääkseen strategista autonomiaansa, toistaiseksi on jäänyt epäselväksi, miten ne kaikki liittyvät toisiinsa. Lisäksi jäsenmaiden välillä on erimielisyyksiä siitä, mitä uhkia EU:n tulisi kyetä torjumaan itsenäisesti. Suurin osa jäsenmaista haluaa, että unionin tulisi ainakin pystyä torjumaan omilta lähialueiltaan tulevat kyberturvallisuuteen sekä muuhun kuin aluepuolustukseen liittyvät uhat.

Jäsenmaiden joukossa on kuitenkin vähemmistö, johon Suomikin kuuluu, joka haluaisi EU:n kehittävän kykyään vastata myös aluepuolustukseen liittyviin uhkiin.

EU:lla on siis tarve tarkentaa turvallisuus- ja puolustuspolitiikkansa kokonaiskuvaa ja tavoitteita. Tähän tarpeeseen vastatakseen jäsenmaat käynnistivät kesäkuussa 2020 prosessin, jonka tarkoitus on tuottaa unionille uusi strateginen kompassi. Se on Saksan aloite, jonka edistäminen on ollut yksi maan vuoden 2020 syyspuolelle osuneen EU:n puheenjohtajuuskauden tavoitteista.

 

Strateginen kompassi ei ole ennestään tuttu termi EU-politiikassa. Kompassi on suunnistuksessa käytetty väline, joka auttaa suunnistajaa löytämään määränpäänsä osoittamalla aina pohjoiseen. EU:n ulkoasioiden korkea edustaja Josep Borrell on kirjoittanut, että strategisen kompassin tarkoitus on tarkentaa unionin edessä olevat uhat ja haasteet. EU pyrkii siis määrittelemään turvallisuuspolitiikalleen pohjoisen, jotta se voisi suunnistaa määrätietoisemmin kansainvälisten myllerrysten läpi.

Strateginen kompassi ei korvaa vuoden 2016 globaalistrategiaa. Sen tarkoitus on tukea globaalistrategian sekä siihen pohjautuvan puolustusalan täytäntöönpanosuunnitelman toimeenpanoa. Näiden kolmen suhdetta voi havainnollistaa suunnistusmetaforalla: globaalistrategia on EU:n turvallisuusympäristöä kuvaava kartta, täytäntöönpanosuunnitelma kertoo kartalla olevan EU:n turvallisuuspolitiikan määränpään ja strateginen kompassi näyttää EU:lle määränpään suunnan.

Kompassin rakentaminen alkoi syksyllä 2020 yhteisen uhka-analyysin valmistelulla. Analyysista vastasi Euroopan ulkosuhdehallinto, mutta sen luomiseen osallistuivat myös jäsenmaiden kansalliset tiedustelupalvelut. Uhka-analyysin tarkoitus on luoda jäsenmaille ensin yhteinen käsitys EU:n edessä olevista uhkista ja haasteista. Analyysi esiteltiin jäsenmaille 20.11., ja se toimii pohjana varsinaiselle strategiselle kompassille, jonka laaditaan vuonna 2021. Koko prosessin on määrä valmistua Ranskan EU:n puheenjohtajuuskaudella 2022.

Strategista kompassia pidetään osassa Eurooppaa turvallisuus- ja puolustuspoliittisena vastineena pitkään suunnitellulle Euroopan tulevaisuuskonferenssille, jonka aloitus on siirtynyt muutamaan kertaan koronapandemian takia.

Konferenssissa on tarkoitus pohtia ratkaisuja ilmastonmuutoksen ja talouden tapaisiin suuriin EU:n edessä oleviin haasteisiin, mutta ei niinkään turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. Diplomaattien mukaan Ranska ja Saksa pitävät konferenssia ja kompassia saman kolikon kääntöpuolina, jotka tukevat toisiaan.

Strateginen kompassi -aloite ei keskity pelkästään EU:n perinteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan, kuten kriisinhallintaan. Unionin turvallisuuspoliittinen agenda on laajentunut viime vuosina. Se käsittää nykyään myös hybridi- ja kyberuhat, toimintakykyjen kehittämisen, ilmastonmuutokseen liittyvät turvallisuuskysymykset sekä huoltovarmuuden. Kaikki ne kuuluvat strategisen autonomian piiriin.

Strategisella kompassilla pyritään edistämään myös Suomelle tärkeitä asioita, kuten EU:n turvatakuulausekkeena tunnetun Lissabonin sopimuksen artikla 42.7:n kehittämistä. Unioni on järjestänyt syksyn 2020 aikana lausekkeen käyttöön liittyviä pöytäharjoituksia, joiden tarkoitus on ollut täsmentää artiklan tarkoittamaa apua, EU:n toimielinten roolia sen toimeenpanossa sekä pakotteiden tapaisten laajempien EU-mekanismien yhteyttä lausekkeeseen. Lausekkeen konkretisoimiseen liittyvää työtä jatketaan myös strategisen kompassin valmistelun aikana.

Venäjän ja Kiinan kaltaisista vaikeistakin asioista tulee puhua selkeästi.

Suomen hallituksen kanta strategiseen kompassiin on positiivinen. Suomen tavoitteena on, että kompassi täsmentäisi EU:n turvallisuuspolitiikan eri toimijoiden vastuita, vahvistaisi niiden välistä koherenssia sekä selkeyttäisi vuoden 2016 jälkeen käynnistetyistä aloitteista syntyvää kokonaiskuvaa.

Suomi näkee myös, että EU:n tavoitteiden ja sen kansainvälisen toiminnan todellisuuden välillä on kuilu, joka tulisi kuroa umpeen. Viime aikoina EU:n uskottavuutta on nakertanut muun muassa viivyttely pakotteiden asettamisessa Valko-Venäjän hallinnolle maassa elokuun alussa pidettyjen vilpillisten presidentinvaa-
lien ja niitä seuranneiden väkivaltaisuuksien jälkeen.

Strategisen autonomian laajentumisesta ja jäsenmaiden kokemien uhkien erilaisuudesta johtuen on olemassa riski, että strategisesta kompassista tulee niin yleisluontoinen, ettei se auta EU:ta määrittelemään itselleen tarkkaa turvallisuuspoliittista suuntaa. Esimerkiksi globaalistrategia mainitsee Venäjän vain kahdessa lyhyessä kappaleessa, vaikka sen kokonaispituus on 60 sivua. Tällaista yleisluontoisuutta tulisi välttää: Venäjän ja Kiinan kaltaisista vaikeistakin asioista tulee puhua selkeästi.

EU:n ei pitäisi asettaa strategiselle kompassille liian suuria odotuksia. Yksi tavoitteista on, että kompassi auttaisi jäsenmaita muodostamaan yhtenäisemmän strategisen kulttuurin – käsityksen siitä, mitä uhkia unionin tulisi kyetä torjumaan, miten sen tulisi toimia ja mitkä ovat sen yhteiset intressit. Tämä voi onnistua kriisinhallinnan tapaisissa matalan prioriteetin kysymyksissä, mutta ongelmaksi jää, että jäsenmailla on luultavasti jatkossakin osittain eriävät uhkakäsitykset. Ne ovat pitkälti sidoksissa maantieteeseen ja historiaan, joista normaalioloissa vain toinen voi muuttua, ja sekin vain hitaasti ja pitkällä aikavälillä.

Jotta strateginen kompassi saa mahdollisimman laajan hyväksynnän, myös Euroopan parlamentin ja jäsenmaiden kansallisten parlamenttien jäsenillä on oltava mahdollisuus prosessin aikana keskustella siitä ja ottaa siihen kantaa. Tällä hetkellä parlamentaarikoille ei ole tiedossa ainakaan suoraa roolia kompassin laadinnassa, vaan siihen osallistuvat jäsenmaiden hallitukset, komissio, ulkosuhdehallinto sekä Euroopan puolustusvirasto. Prosessin läpinäkyvyyden kannalta olisi hyvä, että kansanedustajat niin Brysselissä kuin kansallisissa pääkaupungeissa pidettäisiin ajan tasalla kompassin valmistelusta.

Parhaimmillaan strateginen kompassi voi lisätä jäsenmaiden yhteisymmärrystä EU:n edessä olevista uhista ja haasteista sekä sen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehityssuunnasta. Tämä kuitenkin edellyttää, että kompassi kalibroidaan mahdollisimman tarkasti: EU:n turvallisuuspoliittisen pohjoisen tulee olla selkeä.

 

Kirjoittajista Henna Virkkunen on filosofian lisensiaatti ja Euroopan parlamentin jäsen (kok) ja Niklas Nováky kansainvälisten suhteiden tohtori ja Wilfried Martens Centren tutkija.

Kirjoitus on ensi kertaa julkaistu Kanavassa 8/2020. Kanavan voit tilata täältäSuomen Kuvalehti ja Kanava kuuluvat samaan mediaperheeseen Otavamediassa ja niillä on yhteinen päätoimittaja.