Kuntauudistus – jäissä kunnes kapinakunnan kantelu on ratkaistu

Kotimaa 23.4.2012 14:00
Asikkala otti järeän aseen käyttöön kuntauudistusmyllerryksessä. Kuva Marjo Tynkkynen.

Kuntauudistus on ajautunut niin vakaviin vaikeuksiin, että hallituspuolueiden poliittisen seurantaryhmän jäsenet myöntävät olevansa syvästi huolissaan uudistuksen tulevaisuudesta.

”Meidän on kyettävä palauttamaan kuntien luottamus siihen, että kuntien päältä ei mennä pakolla”, sanoo poliittisen seurantaryhmän puheenjohtaja Maarit Feldt-Ranta (sd).

Onnistuneen uudistuksen voivat tehdä vain kunnat itse.

”Yksikään hallitus ei siihen kykene. Ongelma on nyt siinä, että ilmassa on liian paljon vastakkainasettelua, mielipahaa ja pelkoja.”

Feldt-Ranta toivoo, että kuntauudistukseen saataisiin palautetuksi luottamuksen ilmapiiri ja että oppositio saataisiin hallituksen kanssa samaan pöytään.

”Päämäärä ei koskaan pyhitä keinoja. Kaikki suuret kansalliset uudistukset on tehty parlamentaarisesti tavoiteltaessa konsensusta. Miksi nyt meneteltäisiin toisin?”

Uudistusta ovat hämmentäneet hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkusen (kok) ja hänen esikuntansa syksyiset puheet pakkoliitoksista. Ministerin sanavalinnat ovat hioutuneet hallituskumppanien irtauduttua pakkokeinoista. Kevään aikana Virkkunen on todennut enää, että ”pakkoliitoksiin on korkea kynnys”.

Oppositio kaataa kuntauudistusta hartiavoimin, eikä helppoa ole hallituksen sisälläkään. Uudistuksen valmistelusta on tehty kaksi kantelua: toinen Euroopan neuvostolle, toinen oikeuskanslerille.

”Kapinakuntien” kantelu on herättänyt Euroopan neuvoston. Sen raportoija saapuu Suomeen tiedonkeruumatkalle ilmeisesti vielä kevään aikana selvittääkseen, onko kuntauudistuksen valmistelussa rikottu Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjaa, jonka Suomi on ratifioinut. Peruskirja edellyttää, että kuntia on kuultava niitä koskevissa kysymyksissä aidosti.

Oikeuskanslerille kantelun teki maaliskuussa Asikkalan kunta, joka pyytää oikeuskansleria tutkimaan muun muassa sitä, onko kuntaministeri toiminut valtuuksiensa puitteissa kehottaessaan kuntia olemaan noudattamatta lakia. Tätä kysymystä pidetään kantelun vakavimpana kohtana.

Syksyn aikana kuntaministeri ehti nimittäin jo ilmoittaa, että kuntien ei enää tarvitse noudattaa Paras-lain väestöpohjavelvoitteita ja määräaikoja. Laki on voimassa vielä tämän vuoden loppuun.

Kesäkuussa hallitus linjaa, kuinka kuntauudistuksessa edetään ja millaiset evästykset virkamiehille annetaan rakennelain kirjoittamiseksi. Rakennelaissa määritellään muun muassa ohjauskeinot kuntaliitoksien edistämiseksi. Rakennelain tulisi valmistua syksyn aikana, mutta taustalla monet kunta-alan asiantuntijat harovat jo hiuksiaan.

Lisäksi kantelut ovat heittäneet varjon uudistuksen ylle. Tummemman varjon jättää oikeuskanslerille tehty kantelu. Uudistuksen eteneminen ei ole hallituksen käsissä ennen kuin tiedetään, miten oikeuskansleri kantelun ratkaisee.

Kunnat eivät innostuneet

Vakavan haasteen hallituspuolueille tuovat myös kuntien vastaukset rakennetyöryhmän selvitykseen ja karttoihin. Kunnat vastasivat 13. huhtikuuta mennessä. Jo nyt tiedetään, että enemmistö kunnista ei lämmennyt työryhmän kuntakartoille, eivätkä useimmat kunnat aio istua vapaaehtoisesti selvittämään karttojen mukaisia kuntaliitoksia.

On laskeskeltu, että parisenkymmentä prosenttia kunnista olisi valmiita osallistumaan liitosselvityksiin. Näistä valtaosa on kaupunkeja, jotka tavoittelevat yhdistymistä vastahankaisten naapuriensa kanssa. Arviolta noin 80 prosenttia kunnista empii tai sanoo ”ei” kuntajakoselvityksille.

Maarit Feldt-Ranta muistuttaa, että hallitus on hallitusohjelmassaan sitoutunut lujasti kuntaperustaiseen uudistukseen.

”Jos valtio asettaisi kuntiin pakolla selvitysmiehet, siinä käytäisiin kuntaperustaista uudistamista vastaan varsin ristiriitaisella tavalla. Itse katson, että vain vapaaehtoiset kuntajakoselvittäjät ovat mahdollisia.”

Feldt-Ranta ei ole ajatuksineen yksin. Seurantaryhmän jäsenet eivät lämpene virkamiestyöryhmän kuntakartoille ja pakolla asetettaville selvitysmiehille. Seurantaryhmässä istuvat Feldt-Rannan lisäksi hallituspuolueiden kansanedustajat Petteri Orpo (kok), Martti Korhonen (vas), Osmo Soininvaara (vihr), Ulla-Maj Wideroos (r) ja Leena Rauhala (kd).

Seurantaryhmän jäsenet arvioivat omaa rooliaan jopa sarkastisesti. Useampi luonnehtii ryhmää ”kahvittelukerhoksi”, joka seuraa mediasta, mitä kuntauudistuksessa tapahtuu.

Osaa jäsenistä hiertää se, että ryhmältä on talven aikana pantattu uudistuksen valmisteluun liittyvää tietoa. Esimerkiksi kuntakartat seurantaryhmä näki ensimmäisen kerran tammikuussa Suomen Kuvalehdestä.

Poukkoilevaa valmistelua

Vasemmistoliiton Martti Korhonen sanoo suoraan, ettei ole koskaan aiemmin ollut mukana yhtä epäjohdonmukaisessa valmisteluprosessissa. Pääministeri Paavo Lipposen toisen hallituksen alue- ja kuntaministerinä vuosina 1999-2003 toiminut Korhonen vei läpi Kainuun hallintokokeilun laajan valmistelun pöydässä, jossa istui eri tahojen mahdollisimman laaja edustus.

Korhonen tiedostaa, että kuntakentällä ja oikeusoppineiden piirissä on elätelty toiveita kuntauudistajien paluusta parlamentaariseen pöytään.

”Sellainen pöytä siintää jossakin kaukaisuudessa. Kunhan ensin edes hallituspuolueet saisivat oleellisen tiedon kuntauudistuksen valmistelun etenemisestä”, Korhonen kuittaa.

Kuntauudistuksen tähänastinen dramaturgia on Korhosen mukaan täysin ministeri Virkkusen hallinnon virkamiestyötä. ”Hallitus ei ole vielä tehnyt ensimmäistäkään päätöstä kuntauudistuksen jatkosta.”

Korhonen ei voi olla vertaamatta valtakunnallista kuntauudistusta maakunnalliseen pikkuserkkuunsa. Kainuun hallintokokeilussa keskeiset toimijat sitoutettiin uudistukseen jo valmisteluvaiheessa.

”Tämä kuntauudistus on edennyt ylhäältä alaspäin ilman keskeisten tahojen sitouttamista. Kunnat ovat seuranneet valmistelua sivusta. Reaktiot ovat odotetunlaiset.”

Korhonen arvioi, että valtion mahtikäskyllä kuntiin määrätyt kuntajakoselvittäjät eivät tuottaisi hyvää lopputulosta. Pakko on ylipäätään vasemmistoliitolle pahanmakuinen sana, eivätkä pakkoliitokset käy laatuun.

”Kuntauudistus on suurimpia uudistuksia, mitä tässä yhteiskunnassa tehdään. Sen pitää perustua luottamukseen ja yhteiseen tahtoon.”

Eniten Korhosta on vaivannut uudistuksen vauhti suhteessa demokraattiseen päätöksentekoon.

”Suunnattomassa etunojassa viedään eteenpäin kuntakarttoja tietämättä vielä sitä, mitä demokratialle tai sosiaali- ja terveydenhuollolle tapahtuu.”

Kompromisseja tarvitaan

Uudistamisen hankaluudet tunnistaa myös Osmo Soininvaara. Hän on alkanut tuumailla jo kompromissiratkaisuja. Soininvaara ei usko, että 70 suurkunnan malli voisi toteutua virkamiesten esittämässä muodossa.

”Olen huolissani, jos kokoomus ajaa näin suuria monoliitteja ilman minkäänlaista lähidemokratiaa.”

Soininvaaran ehdottaa kaksitasoista kuntajärjestelmää, joka pohjautuisi kaupunkiseutuihin.

”Jos syntyisi noin 70 suurkuntaa, niiden sisälle voitaisiin jättää nykyiset kunnat, jotka toimisivat lähipalveluista vastaavina pitäjinä. Molemmilla olisi suorat vaalit, mutta verotusoikeus suurkunnalla.”

Painavimmat palvelut sosiaali- ja terveydenhuollosta maankäyttöön ja toisen asteen koulutukseen luovutettaisiin uusille kunnille.

”Pitäjät vastaisivat esimerkiksi perusopetuksesta ja päivähoidosta. Lisäksi pitäjät toimisivat asukkaidensa lähivaikuttamisen yhteisöinä.”

Soininvaaraa harmittaa, että ministeriö on kadottanut uudistuksen melskeissä hallitusohjelman punaisen langan. Kuntauudistuksen fokuksen piti olla kaupunkiseuduissa: kuntien keskinäisen epäterveen kilpailun suitsimisessa. Nyt tästä kansantaloudellisesti isosta kysymyksestä ei puhuta lainkaan. Sen sijaan surkutellaan maaseudun pikkukuntia ja heikkeneviä huoltosuhteita.

”Kaupunkiseuduilla kunnat varastavat toisiltaan päivittäin ja pelaavat keskuskaupunkeja pussiin. Tuloksena syntyy onnettoman huonoja kaupunkeja ja kallista yhdyskuntarakennetta.”

Ohjauskeinoja kaivataan

Kokoomuksen Petteri Orpo on keskustellut talven aikana satojen kuntapäättäjien kanssa kymmeniä ja taas kymmeniä tunteja.

”Tunnistan kuntien pelot, vaikka aihetta niihin ei pitäisi olla. Pakkoliitoksia ei tule. Siihen on sitoutunut myös kokoomus”, Orpo vakuuttaa.

Syitä syntyneeseen pattitilanteeseen Orpo etsii kuntauudistuksen alkumetreistä.

”Ehkä asiat jätettiin kesän korvilla liiaksi auki. Kuntien kannalta olisi ollut oleellisesti selkeämpää, jos asiat olisi mietitty ja linjattu vähän pidemmälle.”

Poliittisen seurantaryhmän roolia Petteri Orpo luonnehtii Feldt-Rannan ja Korhosen tavoin uudistuksen seuraajaksi.

”Nyt on edetty virkamiesvetoisesti. Hallituspuolueiden työ käynnistyy vasta kesäkuussa, kun saamme kaiken tarvittavan faktan pöydälle. Silloin hallitus jättää kädenjälkensä uudistukseen.”

Orpo sanoo, että uusi rakennelaki ei saa olla toivomuskokoelma vailla ohjauskeinoja.

”Hallituksen on kyettävä saamaan aidosti vaikuttava ja ohjaava laki aikaan. Ei ole mieltä kirjoittaa lakia, josta ei seuraisi yhtään mitään.”

Orpo arvioi, että toimiva keino uudistuksen varmistamiseksi olisi kuntajakoselvitysten aloittaminen koko Suomessa sellaisilla selvitysalueilla, joihin kunnat voitaisiin saada mukaan.

Virkamiestyöryhmän karttapohjan aluejako ei ole Orpon mukaan kaikin osin onnistunut.

”Näin varmistaisimme, että uudistaminen lähtisi oikeasti liikkeelle ja voisimme säilyttää kuntaperustaisen hyvinvointijärjestelmän. Jos emme uudista rakenteita, palvelut ajautuvat pois kuntien käsistä.”

Palvelut edellä

Kristillisdemokraatit ovat ehtineet jo asetella omat askelmerkkinsä kuntauudistuksen etenemiseksi. ”Ei” pakkoliitoksille, ”ei” 66-70 kunnan kartalle, mutta ”kyllä” aidosti palveluvetoiselle uudistukselle.

”Kansalaisten palvelujahan tässä turvataan, eikö niin”, kansanedustaja Leena Rauhala kysyy.

”Silloin ratkaisevaa ovat toimintatapojen, palvelurakenteiden ja palveluketjujen uudistaminen. Kuntien kustannukset syntyvät palvelutuotannossa ja siellä on vielä paljon kehitettävää.”

Palvelut edellä -ajatteluun sopii Rauhalan mielestä huonosti se, että virkamiestyöryhmä piirsi ensitöikseen kuntakartat ennen kuin sosiaali- ja terveydenhuollon ratkaisuista oli vielä tietoakaan.

Sosiaali- ja terveysministeriön työryhmän väliraportti ilmestyy toukokuun lopulla. Se tuo tarkasteluun kolme vaihtoehtoista kuntapohjaista mallia. Rauhala arvioi, että paljon kuntauudistuksen suunnasta ratkaistaan nimenomaan sosiaali- ja terveydenhuollon isoissa linjauksissa.

Rauhalan mukaan onnistunut kuntauudistus edellyttää lähidemokratian ja lähipalveluiden turvaamista. ”Että kansalaiset eivät koe kunnallishallintoaan kasvottomaksi.”

Seurantaryhmän rooli kuntauudistuksen linjauksissa on ollut Rauhalan mukaan vähäinen.

”Olemme sananmukaisesti seuranneet virkemiesten valmistelemaa uudistusta sillä tiedolla, mitä olemme saaneet. Ehkä kokemuspohjaamme kuntapäättäjinä ja kansanedustajina olisi voitu hyödyntää vähän toisinkin.”

Rohkeutta kuntiin

Poliittisen seurantaryhmän puheet ovat varsin erilaisia kuin kuntaministerin syyskesällä 2011. Tuolloin katsottiin, että virkamiestyöryhmä piirtäisi kartat ja hallitus saattaisi ne nopeasti voimaan vuoden 2013 alusta. Uudet kunnat aloittaisivat vuonna 2015. Ja kaiken aikaa ilmassa väreili pakko.

Rkp:n kansanedustaja Ulla-Maj Wideroos katsoo, että kartat ovat pohja kuntien väliselle keskustelulle. Hän vakuuttaa, että pakkoliitokset eivät ole missään vaiheessa olleet hallituksen kaavaluissa.

”Eivät ainakaan niissä pöydissä, joissa Rkp on istunut.”

Ulla-Maj Wideroosilla ei ole harhakuvia kunnista. Ei hyvässä eikä pahassa. Närpiön kaupunginvaltuusto on ollut hyvä koulu. Wideroosin mukaan pakkoliitokset ovat tuomittuja epäonnistumaan.

”Jos kunnat pakotetaan yhteen, liitoksen hyödyt jäävät saavuttamatta ja hyötyjähän me olemme tällä uudistuksella hakemassa.”

Wideroos liputtaa pragmaattisuuden ja terveen järjen puolesta.

”On löydettävä ohjauskeinot, jotka vauhdittavat kuntia uudistuksiin. Kaikki tiedämme, että kunnilla on suuria ongelmia. Moni kunnanvaltuusto on jo luovuttanut valtansa pois erilaisille yhteistyöelimille.”

Rkp ei lähtisi asettamaan kuntajakoselvittäjiä kuntiin pakolla. Wideroos toivoo kunnilta vastuullisuutta.

”Jos kunnassa on asiat hyvin, mitä riskiä selvittämisessä silloin on? Lopullisen päätöksen kuntaliitoksesta tekee kunnanvaltuusto. Toivon, että kunnat uskaltautuisivat selvittämään yhdistymisen hyödyt.”

Demokratian pelisäännöt

Kuntauudistus on herättänyt oikeusoppineet keskustelemaan uudistukseen liittyvistä menettelytavoista. Kaikki poliitikot eivät ole olleet oikeusoppineiden julkituloista lainkaan hyvillään. Kun kuuntelee akatemiaprofessori Kaarlo Tuoria, on helppoa ymmärtää, miksi eivät.

”Kuntauudistus on malliesimerkki enemmistöparlamentarismin rajoista”, Tuori lataa.

Mitä siis olemme vuoden aikana nähneet? Pääministeri Jyrki Kataisen (kok) hallitus kirjasi kesäkuussa hallitusohjelmaansa tavoitteen, jonka mukaan hallitus toteuttaa kuntauudistuksen hallituskauden aikana.

Syyskuussa kuntaministeri Henna Virkkunen antoi asettamalleen rakennetyöryhmälle toimeksiannoksi valmistella uuden kuntarakenteen Suomeen. Ajatus oli, että hallitus saattaa kuntakartat voimaan tarvittaessa pakkokeinoin.

Kaarlo Tuorin mukaan Suomi on parin viime vuosikymmenen aikana omaksunut eräänlaisen enemmistöparlamentarismin äärimallin.

”Parlamentaariset komiteat on korvattu yksittäisten ministereiden asettamilla työryhmillä, selvitysmiehillä sekä virkamiesvalmistelulla. Kehitys menee huonoon suuntaan. Se näkyy lainsäädännön tason heikkenemisenä.”

Tuorin mukaan hallitusohjelma on saanut kohtuuttoman suuren painoarvon politiikassa.

”Oikeastaan on keskustelevan demokratian irvikuva, että politiikan päiväjärjestys ja sisältö lyödään kerralla neljäksi vuodeksi lukkoon suljettujen ovien takana julkisuudelta salassa käytävissä hallitusneuvotteluissa.”

Kulloinenkin hallitus on 2000-luvun vuosina enemmän tai vähemmän juossut suurisuuntaisia hankkeitaan oppositiosta piittaamatta. Kataisen hallituksen kaikki suuret rakenneuudistukset aiotaan toteuttaa ilman laajapohjaista parlamentaarista valmistelua ja yhteisymmärrystä. Tuori katsoo, että tällainen kehitys vaarantaa viime kädessä kansanvaltaisen oikeusvaltion perusteita.

Enemmistöparlamentarismiin siirtyminen on Tuorin mukaan muuttanut viime vuosina myös hallitusten sisäisiä työskentelytapoja. Ministerit ovat kiirehtineet esikuntineen uudistuksiaan voimaan kuin toimitusjohtajat konsanaan firmoissaan.

”Ministereille on annettu vapaat kädet omalla toimialallaan ja pahimmillaan he saavat huseerata niin kuin haluavat”, Tuori pahoittelee. ”Hallitus ei kollektiivina enää puutu ministereiden toimialoihin. Olemme nähneet viime aikoina tällaisen menettelyn tuloksia.”

Tuorin mukaan kuntauudistus on perustuslain ja kansanvallan sekä hyvinvointi- ja kansalaisyhteiskunnan kannalta niin merkittävä uudistus, ettei sitä voida valmistella hallitusohjelmakirjauksen perusteella hallituksen seinien sisäpuolella.

”Yksi hallitusohjelmakirjaus ei voi mennä perustuslain edelle”, professori sanoo.

Kuntauudistus vaatii laajan valmistelupohjan, perusteellisen kansalaiskeskustelun ja mahdollisimman kattavan poliittisen yhteisymmärryksen.

Kaarlo Tuori vertaa kuntauudistusta painoarvoltaan perustuslain uudistamiseen.

”Perustuslakia ei voida uudistaa enemmistöparlamentarismin turvin. Sama vaatimus koskee kuntauudistusta.”

Tuori rohkaisee hallitusta harkitsemaan vielä kertaalleen paluuta parlamentaariseen valmisteluun ennen kuin tärkeä uudistus ajautuu seinään.
Professori painottaa, että kansallisissa suurissa uudistuksissa menettelytapojen pitää kestää lähitarkastelu.

”Suomi on kansanvaltainen oikeusvaltio, emme voi väheksyä parlamentarismia ja demokraattisia pelisääntöjä.”

Juttu on julkaistu ensimmäistä kertaa Suomen Kuvalehden numerossa 16/2012.

Tilaa SK:n uutiskirje

Ajankohtaisimmat ja puhuttelevimmat digisisällöt vastajauhettuna suoraan sähköpostiisi.